Проблеми кримчан-переселенців: Міфічна "прописка" і спростування цього міфу.
Вопрос о защите прав вынужденных переселенцев из Крыма является для многих из них весьма актуальным.
На Первом съезде крымчан-переселенцев, прошедшем 23 мая в Киеве, много говорилось о значительных проблемах и трудностях, которые возникают вокруг заблокированных банковских счетов, препонах со стороны чиновников в выдаче различных справок, сложностях с оформлением регистрации по месту пребывания (которую в народе называют «временной регистрацией»), с перерегистрацией налоговой документации для ФОПов по новому месту пребывания. Имеют место отдельные случаи отказа в медицинском обслуживании, и т. д.
Отметим сразу: все эти проблемы (кроме первой – с банковскими картами) сгруппированы географически: в одних областях они присутствуют все одновременно, в других – практически отсутствуют.
В качестве примера сошлюсь на ситуацию с переселенцами в Ровно – городе, куда я переехал со своей семьёй. Нам достаточно было прийти в ОДА и информировать их о своём существовании. Нас переадресовали в областной департамент социальной защиты – и там наши проблемы стали решаться чуть ли не автоматически. Нам выдали огромный список служб, которые нами будут заниматься по разным конкретным вопросам, если мы им позвоним. Нас проконсультировали о порядке оформления социальных выплат, направили в службу по трудоустройству и на медицинский осмотр (подробно объяснив, как туда добраться и сообщив, что нас там уже будут ждать). Нам были предложены гуманитарная помощь и варианты поселения. Наконец, в течение часа нам оформили регистрацию по месту пребывания, указав в ней адрес социального центра (при этом нас не посылали из кабинета в кабинет, а водили за руку, помогали заполнить необходимые бланки, и ни разу не предложили «зайти завтра»). В последующие же дни представители различных служб и учреждений (включая медицинские) стали звонить нам и напоминать, что мы можем в любое удобное время воспользоваться их услугами.
Насколько мне известно, сходным образом дело обстоит и в Днепропетровске – вплоть до визита представителя омбудсмена к переселенцам с целью узнать об их ситуации и помочь им защитить свои права.
Всё это говорит о том, что проблемы, возникающие у переселенцев в других регионах, зависят не от отсутствия правовой и нормативной базы – а от нежелания или неумения чиновников выполнять требования законодательства. Дело не в том, что чиновники «не могут» – а в том, что они не делают.
Нетрудно заметить, что почти все проблемы переселенцев связаны со штампом в паспорте о регистрации гражданина Украины по месту проживания или по месту пребывания.
И вся беда здесь заключается в том, что у подавляющего большинства украинцев – как чиновников, так и их клиентов – существует совершенно ложное представление о том, какова (согласно законодательству) роль этого штампа. Достаточно сказать, что регистрацию сплошь и рядом называют словом «прописка» и придают ей разрешительное значение.
Однако это совершенно не соответствует действительности.
В Украине не существует прописки – государственной системы контроля миграции населения, привязывающей граждан к их постоянному месту жительства и требующей разрешения административных органов на проживание, устройство на работу и учебу, приобретение в собственность жилья, медицинское обслуживание и т. д. Такая система существовала в СССР и в независимой Украине в первое десятилетие её истории. Решением Конституционного Суда от 14 ноября 2001 года № 15-рп/2001 институт прописки был признан неконституционным – как имеющий разрешительный характер.
Вот что сообщалось в прессе после принятия этого Решения:
Вместо института прописки будет действовать уведомительная система регистрации граждан по месту проживания или месту пребывания… Суть новой системы учета населения состоит в том, что гражданин не будет официально «привязан» к месту постоянного жительства… Иными словами, новая система позволит каждому гражданину на практике реализовать его право на свободу передвижения по стране, гарантированное 33-й статьей Конституции… В Административном кодексе уже произошли изменения: исключена ответственность за отсутствие прописки, а за проживание без регистрации предусмотрен штраф — от 17 до 51 грн. (http://100realty.ua/archive-article/7
Во исполнение вышеуказанного Решения КС 11 декабря 2003 года был принят Закон Украины «О свободе передвижения и свободном выборе места проживания в Украине» № 1382-IV. Как следует из текста Закона, он регулирует отношения, связанные со свободой передвижения и свободным выбором места проживания в Украине, гарантированные Конституцией Украины и закрепленные Декларацией прав человека, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и другими международными актами. Закон не использует термин «место регистрации» (и, тем более, не говорит о месте несуществующей «прописки»), а оперирует (ст. 3) терминами «место пребывания» и «место проживания», которыми обозначается административно-территориальная единица, на территории которой лицо проживает, соответственно, менее шести месяцев или более шести месяцев в году. Данные определения никоим образом не увязаны с понятием «регистрация» (наоборот – понятие «регистрация» является вторичным по отношению к двум этим понятиям). Следовательно, место пребывания и место проживания гражданина Украины никоим образом не может ни проверяться, ни контролироваться по проставленному в паспорте адресу регистрации. Решение всех вопросов, связанных с регистрацией места проживания и места пребывания лица, согласно статье 11 того же Закона, возложено законом на соответствующий орган специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам регистрации (но никак не на руководство и сотрудников лечебных учреждений, банков, социальных служб и т. д.).
Термин «место проживания физического лица» также определяется в части 1 статьи 29 Цивильного (Гражданского) Кодекса Украины: «Місцем проживання фізичної особи є житловий будинок, квартира, інше приміщення, придатне для проживання в ньому (гуртожиток, готель тощо), у відповідному населеному пункті, в якому фізична особа проживає постійно, переважно або тимчасово». Как видим, и здесь нет ни малейшей возможности поставить определение места проживания гражданина Украины в зависимость от паспортной отметки о регистрации.
Необходимо также помнить, что, исходя из сути упомянутого выше решения Конституционного Суда от 14 ноября 2001 года № 15-рп/2001, паспортная регистрация ни при каких условиях не может восприниматься или быть использована кем бы то ни было как элемент разрешительной системы, не может быть востребована в качестве условия для получения того или иного разрешения.
Без понимания всего этого защитить свои права от чиновничьего произвола оказывается крайне сложным, а чаще всего – попросту невозможным. Ведь если мы сами убеждены, что обязаны получать некие «разрешения», то будем тратить своё время и силы на то, чтобы их получить, а не на то, чтобы доказать их ненужность.
В качестве примера того, насколько сильна у многих украинцев вера в «прописку», приведу отрывок из одной своей (весьма типичной) переписки в социальных сетях:
І.: – Как получается, что именно прописка является главной причиной бед крымчан? Перерегистрация бизнеса, автомобилей и всякие административные услуги, социальные выплаты делаются только по месту прописки, либо её надо сменить. А как ты её сменишь, в чужую квартиру пропишешься? Это так по стандарту, который теперь нужно менять под крымчан.
Я: – Можно еще сказать, что главной причиной бед крымчан является баба-яга. На нее тоже удобно всё свалить – благо, её, как и украинской прописки, не существует в природе... Прописки в Украине нет с 2001 года. Поэтому законодательно менять тут ничего не нужно, да и бессмысленно. На протяжении 13 лет толпы людей продолжают верить, что у их есть некая «прописка», а обрадованные этим чиновники, разумеется, с радостью продолжают ее требовать (раз уж «люди так хотят»). Вторично отменить прописку невозможно. Поэтому нужно просто узнать, что ее нет. Усвоить это, и начать жить по законам, а не по «чиновничьим понятиям».
І.: – Прописка есть в паспорте, и паспорт без неё считается недействительным. Объясните, почему. Почему прописку требуют от каждого, и все её имеют? И объяснять идите главным чиновникам, если вы считаете, что прописки нет. Можете её по-другому назвать, но в паспортных столах вы прикреплены к данной территории по данному адресу, и платите за коммунальные услуги по прописке. Значит, закон не действенен по отмене прописки, поскольку он не согласуется с нормативно-правовыми актами в данных сферах, а не чиновники такие противные. Нафиг оно им надо всем повсеместно требовать прописку, если не нужно её требовать?..
Я: – В украинском паспорте НЕТ ПРОПИСКИ. И убедиться в этом не просто, а очень просто: нужно открыть собственный паспорт и посмотреть, что там написано на штампиках. И ещё. Не может ЗАКОН не согласовываться с НОРМАТИВНЫМИ АКТАМИ. Это нормативные акты могут не согласовываться с законом; в таком случае они являются БЕЗЗАКОННЫМИ, то есть преступными. И тогда нужно не менять закон, пытаясь согласовать его с актами, а просто соблюдать закон, и заставлять, чтобы его соблюдали те, кто пытается придерживаться преступных актов.
Я: – Но весьма часто в подзаконных актах тоже всё правильно написано. Неправильным в этом случае может являться чиновничий произвол – а также наше согласие следовать этому произволу. ПОЖАЛУЙСТА, ПРОЦИТИРУЙТЕ МНЕ ХОТЬ ОДИН ДЕЙСТВУЮЩИЙ АКТ, ЧТОБЫ В ЦИТАТЕ БЫЛО СЛОВО «ПРОПИСКА»!..
І.: – Неважно, как это вещь называется. От этой приписки к какой-то территории проблемы у крымчан возникают на пустом месте, где для них нет никаких разумных причин. Например, в налоговой не оформляют тебе новый предпринимательский счёт на материке, если нет прописки в этом регионе. Налоговой расскажите вашу версию про незаконность их требования. Если вы знаете тайную правду, которую не знает никто, как аннулировать действие прописки в паспорте, то организуйте ликбез гражданам и чиновникам, желательно крымчанам – вынужденным переселенцам. Очень актуально будет. Здесь вы пишете, но ничего от этого не меняется.
Я: – Простите, но тут ВАЖНО, как это называется. И ещё важнее, чем это является. Я не могу сообщить страшную тайну о том, как аннулировать прописку в паспорте – потому что в паспорте НЕТ прописки. И в законодательстве её тоже нет. Для того чтобы что-то объяснить и вооружить человека правильным алгоритмом действий, нужно говорить на правильном языке и о реальных вещах. Я не в силах проконсультировать, какими средствами лучше всего отражать воздушные атаки со стороны ступы с сидящей в ней бабой-ягой. Для начала нужно понять, что никакой бабы-яги в природе нет. Не существует ни прОписки, ни прИписки украинцев к какой бы то ни было территории. Именно это и сказано в решении Конституционного Суда в 2001 году. А решение КС является в Украине одним из источников права.
І.: – Я привела конкретный пример с налоговой инспекцией. Им для перерегистрации крымских и любых других предпринимателей нужна прописка в паспорте по месту перерегистрации. Что делать людям? Что им говорить в налоговой, как аргументировать? Решение Суда до чиновников туго доходит…
Я: – Ещё раз. Пока меня спрашивают, что делать людям, если у них нет ПРОПИСКИ – я не в состоянии ответить. Потому что попросту не буду услышан. Для того, чтобы понять, что делать, нужно В КАЧЕСТВЕ ПЕРВОГО ШАГА уяснить, что прописки (разрешительной системы) в Украине не существует. Потому что если Вы начнете разговор с налоговой, используя слово «прописка», потом Вам будет очень трудно им возражать – так как самим использованием данного термина (дефиниции) Вы признаёте их право требовать некие РАЗРЕШИТЕЛЬНЫЕ отметки. Пока не будет усвоен первый шаг, переходить к ответу на вопрос «что конкретно делать» не имеет смысла.
І.: – Зачем тогда регистрация в паспорте существует до сих пор? Я могу с неё сняться и заново не делать в другом месте?
И вот, только после этого длинного и трудного диалога вопросы, наконец, были сформулированы так, что на них можно дать ответы.
«Зачем тогда регистрация в паспорте существует до сих пор?..»
Де-факто регистрация была введена именно как некий промежуточный вариант, для сохранения некоторых функций прописки. Законодателю в то время показалось крайне трудным и малореальным в корне менять всю систему соцвыплат и других своих функций, зависящих от недублирующейся регистрации гражданина Украины в тех или иных базах данных.
Как и следовало ожидать, этим тут же воспользовались чиновники всех уровней (от сотрудников министерств до бабушек в регистратуре поликлиник), чтобы попытаться внушить всем нам: мол, ничего не изменилось, регистрация – это та же «прописка», и мы её вправе от вас требовать на каждом шагу.
Обескураживает другое: то, что в подавляющем большинстве украинцы согласились (и, как видим, по сей день продолжают соглашаться) с тем, что они «прописаны», «прикреплены», и что без такого прикрепления их якобы «законно» могут ограничить в целом ряде прав и возможностей. То есть, регистрация негласно трактуется обеими сторонами как разрешительная процедура – несмотря на то, что именно эта функция прописки послужила основой для её отмены.
Однако де-юре в подавляющем большинстве случаев требование наличия (и проверка такого наличия) в паспорте штампа о регистрации является совершенно незаконным. А значит, нужно спокойно объяснять это чиновникам – и хладнокровно, снисходительно требовать, чтобы они одумались, прекратили нарушать действующее законодательство и ваши права, вернулись в правовое поле и немедленно выполнили то, чего вы от них ожидаете на совершенно законных основаниях.
Очень часто люди решают «не связываться», «не устраивать конфликт на пустом месте». Казалось бы, чего страшного: заполнить на почте при получении посылки строку в квитанции «зарегистрирован по адресу», а потом дать оператору паспорт, чтобы он открыл страницу со штампом и проверил эти ваши данные? Но именно в таких мелочах мы привыкаем, в том числе подсознательно, что у нас есть разрешительная «прописка», и что любой чиновник имеет право её проверять.
«…Я могу с неё сняться и заново не делать в другом месте?»
Смотря какой смысл Вы вкладываете в слово «могу».
Если Вы хотите быть законопослушным гражданином/гражданкой (а это правильно, и к этому нужно стремиться) – то «не можете».
Часть 1 ст. 6 Закона Украины (ЗУ) «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» гласит: «Громадянин України...зобов'язані протягом десяти днів після прибуття до нового місця проживання зареєструвати місце проживання».
Обратим внимание: речь идёт про «місце проживання» – а это есть, согласно ст. 3 того же ЗУ, «адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком понад шість місяців на рік».
При этом о необходимости регистрации по «месту пребывания» («адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком менше шести місяців на рік») ныне действующая редакция Закона вообще ничего не говорит (посвящённые этому статьи 8 и 9 из текста законодательного акта исключены 20 ноября 2012 года).
Вместе с тем, ответственность за регистрацию места проживания и места пребывания лиц возложена на «органы регистрации» (ст. 10).
Таким образом, гражданин обязан зарегистрироваться по месту проживания, не обязан регистрироваться по месту пребывания, а органы регистрации обязаны зарегистрировать как место проживания гражданина (на основании предоставлении документов, перечисленных в статье 6), так и, по желанию гражданина, место его пребывания (для чего вообще не нужно подавать никаких документов – то есть, по умолчанию, достаточно заявления, причём сроки его подачи ничем не ограничиваются).
Ещё интереснее: если человек переезжает для постоянного места жительства по другому адресу, но в пределах того же населённого пункта, он вообще не должен перерегистрироваться. Он просто отправляет в орган регистрации уведомление о смене адреса. Об этом говорит ч. 8 ст. 6: «У разі зміни адреси житла в межах адміністративно-територіальної одиниці особа або її законний представник повинні письмово повідомити про це орган реєстрації протягом десяти днів».
Однако нужно совершенно ясно понимать, какое именно нарушение мы совершаем, если не регистрируемся по месту проживания в установленные законом сроки, и какие последствия оно за собой влечёт. Такое нарушение является административным и наказывается штрафом. Штрафом, а не ущемлением в правах.
Вот что говорит об этом Кодекс України про адміністративні правопорушення (КУпАП):
«Стаття 197.
...проживання громадян без реєстрації місця проживання чи перебування - тягне за собою попередження або накладення штрафу від одного до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».
«Стаття 199.
Допущення особами, відповідальними за додержання правил паспортної системи, проживання громадян... без реєстрації місця проживання чи перебування, а так само допущення громадянами проживання у займаних ними жилих приміщеннях осіб без паспортів, або без реєстрації місця проживання чи перебування - тягнуть за собою попередження або накладення штрафу від одного до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».
Возникает также совершенно закономерный вопрос: кто именно имеет право проверить соблюдение гражданином Украины правил паспортной системы. Собственно говоря, это интуитивно понятно каждому – если этот каждый задастся целью об этом подумать. Это, с одной стороны, органы, ответственные за обеспечение соблюдения данных правил – то есть, сотрудники паспортных столов, Миграционной службы; а с другой стороны – сотрудники силовых органов, судов.
Отсутствие штампа о регистрации по месту проживания или месту пребывания также влияет на постановку на воинский учёт и не внесение в избирательный реестр; сотрудники этих структур, таким образом, тоже могут проверить наличие штампа в паспорте.
Насколько мне известно, это всё. Больше никому такая информация не потребна – а значит, они и не могут её требовать или проверять, так как часть 2 статьи 10 ЗУ «Про доступ до публічної інформації» гласит: «Обсяг інформації про особу, що збирається, зберігається і використовується розпорядниками інформації, має бути максимально обмеженим...»
И в лечебных учреждениях, и в учебных заведениях, и во многих других случаях речь идёт не про «зареєстроване місце проживання» (как в избирательном законодательстве), а про «місце проживання» – а это, напомним, «адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком понад шість місяців на рік». И записываться она должна исключительно со слов гражданина, так как иного способа законодательством не предусмотрено, и паспортный контроль представителями этих структур осуществляться не может ни при каких обстоятельствах.
Также является более чем спорным вопрос о праве контроля со стороны структур жилищно-коммунального хозяйства за количеством людей, зарегистрированным по тому или иному адресу. А если вы осуществляете все оплаты не по туманным усреднённым тарифам, загадочно рассчитанным данными структурами (в общем-то, отчасти противозаконными, но пока ещё существующими), а по показаниям счётчиков, данный вопрос на практике вообще отпадает.
Нужно понимать также, что регистрация по тому или иному адресу никоим образом не связана с правом собственности на недвижимость. Поэтому, в частности, недвижимость может совершенно законно продаваться и покупаться вне зависимости от того, сколько людей там зарегистрировано, и без согласия этих людей на факт продажи.
Теперь к вопросу о том, что делать, если физическое лицо-предприниматель, являясь переселённым лицом с временно оккупированной территории, приходит в налоговую инспекцию – и встречается там с трудностями, связанными с его регистрацией по месту проживания.
Сразу скажу: точно пока не знаю, поскольку никогда ранее не занимался этой сферой. Поэтому первое, что нужно сделать – это вежливо, но настойчиво попросить ссылки на конкретные статьи законодательства и подзаконных актов, которыми руководствуются в данном вопросе сотрудники налоговой службы. Если они отказываются такую информацию предоставить – написать официальный информационный запрос, на который они обязаны ответить на протяжении 5 рабочих дней (можно также попросить прессу взять на контроль ситуацию с ответом на ваш запрос). Затем с этой информацией идти к правозащитникам или юристам (можно прислать её мне), и вместе с ними рассматривать ситуацию, делая практические выводы и вырабатывая алгоритм ваших законных действий.
Кроме того, по рассказам многих участников съезда крымчан-переселенцев, в некоторых регионах возникают сложности с самим процессом регистрации по месту проживания или по месту пребывания. Требуют, например, согласия от хозяев квартиры, в которой лицо будет проживать.
Но на самом деле, эти препоны совершенно неправомочны. Существует простой и недвусмысленный путь решения данного вопроса законным способом. И то, что в других регионах никаких препон не возникает, красноречиво свидетельствует: дело не в несовершенстве законодательно-нормативной базы, а в злой воле или в некомпетентности местных чиновников. С чем и нужно решительно бороться.
Обращаемся опять к тексту ЗУ «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні».
Перечень документов, необходимых для регистрации, содержится в ст. 6 и является исчерпывающим: «Забороняється вимагати для реєстрації місця проживання подання особою інших документів» (ч. 6). Таких документов предусмотрено шесть (ещё два, если лицо подаёт документы не само, а через доверенное лицо, сейчас рассматривать не будем).
Обратим внимание на пятый документ из этого перечня: «документи, що підтверджують право на проживання в житлі, перебування або взяття на облік у спеціалізованій соціальній установі, закладі соціального обслуговування та соціального захисту, проходження служби у військовій частині, адреса яких зазначається під час реєстрації».
Таким образом, перемещённое лицо, прибыв на новое место жительства, становится на учёт в местной социальной службе, и та выдаёт ему справку о том, что согласна зарегистрировать данное лицо по адресу этой соц. службы (соц. учреждения). Обычно это оформляется как место пребывания (в просторечии – «временная регистрация»), так как это, в большинстве случаев, соответствует интересам самого переселенца.
Однако при желании переселенца оформить регистрацию по месту проживания («постоянную регистрацию») это тоже делается совершенно просто и законно. В этом случае чиновника может смутить четвёртый документ из того же перечня: «талон зняття з реєстрації (у разі зміни місця проживання в межах України)». Однако в этом же абзаце содержится уточнение: «Талон зняття з реєстрації не подається у разі оформлення реєстрації місця проживання з одночасним зняттям з реєстрації попереднього місця проживання». Часть 2 ст. 7 также подтверждает это право: «...За заявою особи зняття з реєстрації може бути здійснено одночасно з реєстрацією нового місця проживання».
Таким образом, для оформления переселенцем регистрации по новому месту проживания ему не нужно ехать в Крым и сниматься там с регистрации; достаточно его заявления об этом, подаваемого в регистрирующий орган по его новому месту проживания.
Когда в законе всё так хорошо прописано, исполнять его легко и приятно :) Если в каком-либо городе чиновники этого не делают – нужно объяснить им законный порядок действий, а потом (если не вразумятся) – заставить выполнить свои обязанности. Пенять на «несовершенство закона» здесь не имеет смысла – он вполне приличный.
И ещё одно. На съезде в Киеве много говорилось о том, что часть крымчан хотела бы получить регистрацию по новому месту пребывания, но они не хотели бы, чтобы штамп об этом был проставлен в паспорте – чтобы можно было съездить в Крым к родным, не рискуя нарваться на насилие со стороны бандитской «самообороны» и оккупационной администрации. Предлагалось разработать и внести в закон положение о том, чтобы этот штамп можно было ставить на некоем вкладыше.
Так вот: в действующем законодательстве такое положение уже есть.
В перечне, приведенном в ст. 6 ЗУ «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», сказано о предоставлении «документа, до якого вносяться відомості про місце проживання».
Абзац 9 ст. 3 даёт определение этому термину: «документи, до яких вносяться відомості про місце проживання та місце перебування особи, – паспорт громадянина України, тимчасове посвідчення громадянина України, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, посвідчення особи, якій надано тимчасовий захист, довідка про звернення за захистом в Україні».
Собственно говоря, на этом основании вопрос может решаться уже сейчас. В идеале же имеет смысл добиваться не введения нового документа («вкладыша» или др.), а присвоения вынужденным переселенцам с оккупированной территории официального статуса (с приравниванием их, например, к лицам, «які потребують додаткового захисту»). Но, при наличии доброй воли со стороны чиновников, уже само существование ЗУ «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» может рассматривается как предоставление лицам, имеющим регистрацию по месту проживания на территории АР Крым, определённого и недвусмысленного статуса.
В заключение хочу напомнить всем азбучную истину: права людей массово нарушаются там, где люди не сопротивляются нарушению их прав. Наверное, пора переходить от следования любым требованиям чиновников к следованию требованиям закона. Пора начинать по каждому поводу малейшего нарушения наших законных прав писать административные жалобы, обращаться в прокуратуру, подавать судебные иски. Да, это хлопотно и требует времени, а со стороны может выглядеть как «сутяжничество». И, как правильно заметил в фейсбуке украинец Игорь Яковенко, «не надо только кричать, что суды и прокуратура не работают. Давить на них просто надо со всех сторон. В том числе и заставляя работать. Глядишь, и люстрировать удобнее будет. Не по прошлым грехам, а по нынешним».
- Актуальне
- Важливе