Міжнародне право у Конституції України
Регулювання відносин із іншими державами виключно нормами міжнародного права
Підготовка пропозицій щодо внесення змін до Конституції України з необхідністю актуалізує фундаментальне питання взаємодії нашої держави і країни з іншими на основі виключно норм міжнародного права, а не спільної ідеології, спадщини, домовленостей, чи спільного "цивілізаційного вибору"
Ключовим питанням, що має бути належним чином врегульоване Конституцією є місце міжнародного права. Йдеться про співвідношення норм міжнародного та внутрішньодержавного права, визначення місця міжнародно-правових приписів різних джерел у національній правовій системі, деякі проблемні аспекти, пов’язані із правом міжнародних договорів, тощо.
Звертаючись до першого питання, передусім розглянемо існуючу практику. Деякі сучасні держави (йдеться про порівняну меншість) допускають можливість дії міжнародного договору або звичаю тільки після їхнього введення в правову систему відповідним законом. Серед них – Канада, Швеція, Ізраїль, Фінляндія. Вони здійснюють інкорпорацію, тобто введення в дію міжнародного договору або звичаю на території держави спеціальним актом. Так, відповідно до Конституції Фінляндії 1999 р. (ст. 95) приписи міжнародного договору та інших міжнародних зобов'язань, що входять до сфери законодавства, вводяться в дію законом. Інші міжнародні зобов'язання вводяться в дію постановою.[i] Основні закони переважної більшості держав не містять таких вимог.
Стосовно ж юридичної сили норм міжнародного права, то більшість держав визнають за ними або статус, рівний нормам закону, або верховенство над законом. При цьому, положення Конституції частіше за все розглядаються як пріоритетні щодо норм міжнародного права. Наприклад, Конституцією Німеччини 1949 р. передбачено (ст. 25), що загальновизнані норми міжнародного права є складовою частиною федерального права. Вони мають пріоритет перед законами і безпосередньо породжують права та обов'язки для проживаючих на території Федерації осіб. У ст. 59 визначено, що договори, які регулюють політичні відносини Федерації або пов'язані з питаннями федерального законодавства, вимагають схвалення чи сприяння з боку компетентних у сфері федерального законодавства органів у формі прийняття федерального закону.[ii]
Однією з держав, що однозначно закріплюють примат норм міжнародного права над національним є Нідерланди. Конституцією визначено (ст. 93), що положення міжнародних договорів і актів міжнародних організацій, які є загальнонормативними і обов'язковими до виконання всіма особами, підлягають застосуванню тільки після їхнього опублікування. Відповідно до ст. 94 чинні положення законів не застосовуються, якщо це суперечить загальнонормативним положенням міжнародних договорів і актів міжнародних організацій. Будь-яке положення міжнародного договору, що cуперечить Конституції, підлягає схваленню більшістю не менш ніж у дві третини голосів депутатів Генеральних штатів (ст. 91).[iii]
Дещо по-іншому ці питання врегульовані Конституцією Іспанії 1978 р. Її нормами передбачено, що укладення міжнародного договору, який містить положення, що суперечать Конституції, вимагає попереднього перегляду Конституції (ст. 95); міжнародні договори, укладені відповідно до встановлених вимог, стають, після їхньої публікації в Іспанії, складовою частиною внутрішнього законодавства (ст. 96); норми, пов'язані з основними правами та обов'язками, закріплені Конституцією, відповідають Загальній Декларації прав людини, міжнародним договорам та угодам з цих питань, ратифікованим Іспанією (ст. 10). У Конституції також врегульовані питання укладення договорів про подвійне громадянство з ібероамериканськими державами або ж з державами, що мали або мають особливі зв'язки з Іспанією (ст. 11), порядок укладення міжнародних договорів різних видів (ст. 93-96).[iv]
В Основних законах деяких держав юридичну силу міжнародних договорів поставлено у залежність від їхнього предмета. Наприклад, положенням ст. 10 Конституції Чехії 1992 р. передбачено, що ратифіковані і оприлюднені міжнародні договори про права людини та основні свободи, зобов'язання за якими прийняла на себе Чеська Республіка, є безпосередньо діючими і мають перевагу перед внутрішнім законодавством. Конституцією закріплено, що Сенат не вправі приймати рішення, пов'язані з такими договорами (ч. 2 ст. 33), для прийняття парламентом конституційного закону і рішення про схвалення міжнародного договору, передбаченого статтею 10, необхідна згода трьох п'ятих депутатів і трьох п'ятих присутніх сенаторів (ч. 4 ст. 39). Крім того, передбачено, що судді Конституційного суду при прийнятті рішень повинні керуватися тільки конституційними законами і міжнародними договорами, передбаченими статтею 10, а також законами про процедуру діяльності Конституційного суду.
При цьому, за Конституцією міжнародні договори, які потребують згоди Парламенту, затверджуються ним у порядку, встановленому для прийняття проектів законів (ст. 49). До них віднесені договори про права людини та основні свободи, політичні договори, економічні договори загального характеру, а також договори, для виконання яких необхідне ухвалення закону.[v]
Конституції поділяють на три групи, залежно від встановлених у них імплементаційних механізмів: 1) ті, що розглядають тільки міжнародний договір як частину національного права чи національної правової системи; 2) передбачають визнання звичаєвих норм міжнародного права частиною національної правової системи; 3) розглядають будь-які норми міжнародного права частиною національної правової системи.[vi]
Конституція України є виявом достатньо спірних підходів до цих питань. Положенням ст. 9 Конституції України передбачено: «Чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України». У статті 18 вказано: «Зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права».[vii]
Водночас, практика держав та сучасні доктринальні підходи свідчать про надання переваги закріпленню норм про входження міжнародних договорів до правової системи держави; нормами Конституції України не визначено співвідношення між міжнародними договорами та законами держави; не зрозумілий і статус міжнародних договорів, які не передбачають надання згоди на їхню обов’язковість Верховною Радою.
Положення ст. 9 Конституції України доповнюються нормою ч. 2 ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори» 2004 р. Нею передбачено, що якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.[viii]
Представниками вітчизняної доктрини міжнародного права вказувалось на необхідність конституційних настанов, які б встановлювали перевагу міжнародного права над внутрішнім.[ix] З іншого боку, констатувалось, що конституційні акти та/або практика більшості держав Європейського Союзу не передбачає прямої дії або пріоритету норм міжнародного права у національному праві. Міжнародні договори не стають автоматично частиною останнього; для цього застосовуються різні форми інкорпорації. Конституції ряду держав (наприклад, Іспанії)[x] не містять норм про співвідношення міжнародних договорів та внутрішнього законодавства.[xi]
І все ж слушними видаються пропозиції ввести до Конституції положення Декларації про державний суверенітет України, що проголошує пріоритет норм міжнародного права перед нормами внутрішнього права, бо саме цього вимагає його важливість для правової системи нашої держави.[xii]
Необхідно ввести до Конституції України і норми про співвідношення національного законодавства з нормами міжнародного звичаєвого права, загальновизнаними принципами та нормами міжнародного права, міжнародними договорами, які не потребують ратифікації Верховною Радою, обов’язковими рішеннями міжнародних органів та організацій, судових установ тощо.[xiii]
Наразі слушно, на наш погляд, наголошують на недоліках Конституції України у питаннях набуття міжнародними договорами чинності. Згідно з Віденською конвенцією про право міжнародних договорів 1969 р. згода на обов'язковість міжнародного договору державою може надаватись у різні способи, перелічені в самій Конвенції (статті 11–17).[xiv] Проте в Конституції України йдеться лише про надання згоди на обов'язковість договору Верховною Радою. Що ж до інших можливих способів надання згоди на обов'язковість міжнародного договору, то вони в Основному законі не виписані чітко.
По-друге, положення ст. 9 Конституції по суті ґрунтується на концепції «ратифікації, що передбачається», згідно з якою якщо в самому договорі не передбачено інше, він розглядається таким, що підлягає ратифікації в будь-якому випадку. Однак від такої концепції в теорії і практиці міжнародного права відійшли ще при розробці Віденської конвенції про право міжнародних договорів.
По-третє, в законодавстві України відсутні чіткі строки ратифікації міжнародних договорів, внаслідок чого цей процес може необґрунтовано затягуватись. Згідно із п. 32 ст. 85 Конституції України Верховна Рада надає згоду на обов'язковість міжнародних договорів України у строк, встановлений законом. Далі про такий строк нічого не зазначається. Відтак, доцільно було б на реалізацію цього положення Конституції внести до законодавства у сфері міжнародних договорів положення про часові межі цього процесу: зокрема встановити строки здійснення подання відповідними органами пропозицій щодо схвалення і ратифікації міжнародних договорів, розгляду цих пропозицій та прийняття рішення про подання міжнародного договору до Верховної Ради України на ратифікацію, вирішення питання Радою стосовно самої ратифікації.[xv]
Видається, що при реформуванні Конституції України слід йти шляхом виправлення об’єктивних недоліків через усунення прогалин, розв’язання існуючих суперечностей, уникнення можливостей подвійного тлумачення. Зокрема, в Основному законі необхідно закріпити чіткі та однозначні норми, які б врегулювали питання застосування в Україні інших джерел міжнародного права, окрім міжнародного договору, регламентували співвідношення між міжнародними договорами, загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права та національним законодавством, встановили пріоритет міжнародно-правових норм перед нормами внутрішнього права. Необхідно усунути недоліки Конституції України щодо набуття міжнародними договорами чинності.
Обставини агресивної війни Російської Федерації проти України підкреслюють необхідність закріплення в Основному законі нашої держави положення, за якими відносини України із іншими суб’єктами міжнародного права регулюються виключно нормами міжнародного права. Беззаперечно, що важливою тенденцією 2013-2015 рр. стали послідовні намагання Росії зробити фундаментом двосторонніх відносин порушення основоположних міжнародно-правових норм та принципів. Йдеться про застосування сили в порушення міжнародного права, нехтування основними принципами міжнародного права (принципами територіальної цілісності, непорушності кордонів, суверенної рівності держав, невтручання, добросовісного виконання міжнародних зобов’язань). Такі ж намагання відбуваються і по відношенню до Європейського Союзу та найбільших держав-членів, США, яким пропонуються домовленості про обмеження національного суверенітету України, встановлення російського контролю над нею в обмін на різні геополітичні поступки. Ці спроби являють собою комплексні порушення основних міжнародно-правових принципів. Відповідні положення Конституції України повинні передбачати пряму заборону будь-яких відносин із іншими суб’єктами, окрім як заснованих на нормах міжнародного права.
Відтак, видається очевидною необхідність закріплення в конституції нашої держави положень, згідно з якими відносини України із іншими суб’єктами регулюються виключно нормами міжнародного права. Іншим необхідним кроком є відмова від позаблокового статусу нашої держави.
[i] The Constitution of Finland 11 June 1999 (731/1999, amendments up to 1112 / 2011 included)
[ii] Basic Law for the Federal Republic of Germany
[iii] The Constitution of the Kingdom of the Netherlands
[iv] Constitution of Spain 1978
[v] Ústava České republiky ze dne 16. prosince 1992
[vi] Павлова Л.В. Международное право в правовой системе государств
[vii] Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року (із змінами, внесеними Законами України від 8 грудня 2004 року N 2222-IV, від 1 лютого 2011 року N 2952-VI, від 19 вересня 2013 року N 586-VII, від 21 лютого 2014 року N 742-VII)
[viii] Закон України «Про міжнародні договори» від 29.06.2004 р.
[ix] Денисов В.Н. Проблеми створення публічного порядку в зовнішньополітичній діяльності України
[x] Constitution of Spain 1978
[xi] Мицик В.В. Міжнародне і внутрішньодержавне право / Міжнародне публічне право. Основи теорії. За ред. В.Г.Буткевича. – К., 2002. – С. 283.
[xii] Буткевич О.В. Конституційна реформа і проблеми міжнародної договірної практики України
[xiii] Мережко О.О. Співвідношення міжнародного і національного права
[xiv] Vienna Convention on the Law of Treaties. Vienna, 23 May 1969
[xv] Буткевич О.В. Конституційна реформа і проблеми міжнародної договірної практики України
- Актуальне
- Важливе