Я завжди був, є і буду противником вшилиякої активності канцелярії Президента, під яким би вона омофором – Адміністрації чи Секретаріату – би не виступала. Адже ця незначна структура у конституційному тексті присутня у вигляді словосполучення «допоміжна служба» при главі держави.
Тому виходячи із функціонального, динамічного тлумачення Конституції та засад юридичної герменевтики канцелярія Президента, себто нинішня Адміністрація Президента, має виступати суто протокольною службою, яка організовує робочий графік глави держави та різного роду його протокольні заходи.
А ось Рада національної безпеки і оборони – се зовсім інша справа. Це вже конституційний орган, статус якого виписаний у статті 107 Конституції.
Наша Конституція немає глави чи розділу, присвяченому питанням екстремальних ситуацій при забезпеченні конституційного порядку. Тому статтю 107 слід пов’язувати із статтею 102 Конституції, яка виписує так звані арбітражні прерогативи глави держави.
Я не буду трактувати реактивно національний суверенітет у дусі Карла Шмітта як прерогативу правителя застосовувати надзвичайні заходи. Адже ми пам’ятаємо, як це все скінчилося у Веймарській республіці у романтичних відносинах райхспрезидента Гінденбурга та райхсканцлера Гітлера.
Хочу наголосити на тому, що РНБО є єдиними інститутом влади, на який на підставі конституційних приписів Президент може спиратися у своїй діяльності. Однак діяльність РНБО зв’язана специфікою форми правління та політичним режимом в Україні.
Стосовно державного правління. Йому притаманний так званий «дуалізм» виконавчої влади. Для нього притаманні два основні тренди. Якщо політичні партії, що утворили парламентську більшість, підтримують політичний курс Президента, то у кінцевому результаті спостерігається концентрація влади у руках Президента.
Згідно із конституційним принципом поділу влади й так зберігається розподіл функцій між Президентом і Кабінетом міністрів. Так от, за такої ситуації Президент має формувати свою команду таким чином, що рішення стратегічного характеру формувалися саме в РНБО. Натомість операційну діяльність та рішення на впровадження стратегічних програм має реалізувати Кабінет міністрів.
Якщо має місце різні політичні цілі у Президента і в парламентської більшості, то виникає ситуація «співіснування» між главою дердави та урядом. За таких обставин РНБО є основною легітимною інституцією для впровадження рішень глави держави, які не отримують схвалення у парламентській більшості та в діяльності уряду. За таких умов глава держави може здійснювати арбітраж на підставі положень статті 102 Конституції з метою забезпечення належного функціонування публічної влади і додержання нею положень Конституції.
Тепер по суті законопроекту, який вчора був ухвалений у другому читанні та в третьому читанні в цілому.
Я в не в захваті від цього законопроекту, оскільки він не усуває істотні вади, які притаманні взагалі більшості українських законодавчих актів, – адже в ньому мало інституційний і процедурних приписів, які би власне регулювали належним чином РНБО та конкретизували конституційні положення.
Але ж я не збираюся тут говорити про якість законів, я про це вже колись говорив http://espreso.tv/blogs/2014/11/05/pro_yakist_zakoniv.
Тут просто йтиметься мова про ступінь належної конкретизації конституційних приписів у положеннях законопроекту.
Перша поправка до закону (стаття 2) визнає регламентарну самостійність РНБО, оскільки регулює питання правової природи Регламенту РНБО, який схвалюється рішенням на її засіданні, яке вводиться в дію указом Президента. Це цілком нормальна вимога закону, оскільки РНБО функціонує саме при главі держави і є своєрідним його think tank. Такий порядок визначає правові засади консультацій та узгодження рішення щодо документу, який детально регламентує порядок діяльності РНБО.
Навпаки, положення статті 4 закону щодо прийняття рішень РНБО у сфері НБ приводяться у відповідність до Конституції, стаття 107 якої єдиною формою правових актів РНБО визнає рішення. Тобто ця нова редакція статті 4 закону саме інституює гідну роль цього органу у галузі національної безпеки і оборони. Адже реалізація його повноважень через «пропозиції» зважаючи на стратегічне значення РНБО не вписується у конституційну конструкції системи інститутів публічної влади.
Також доречним є включення у сферу повноважень РНБО прерогатив щодо «невідкладних заходів із розв'язання кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України» (останній абзац статті 4.1.1 закону), оскільки саме у формі засідань РНБО Президент може реалізувати свої арбітражні прерогативи передбачені у статті 102 Конституції.
Запропонований пункт 8 статті 4 законопроекту визначає, що РНБО «координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сферах протидії корупції, забезпечення громадської безпеки та боротьби зі злочинністю». Воно є суперечливим за змістом і ніякої користі ефективній діяльності РНБО насправді не принесе. Розберемося по деталям. Так, координація і контроль діяльності органів виконавчої влади у сфері протидії корупції саме по собі стосується питань НБ і не потребує окремого застереження в законі. Натомість, забезпечення громадянської безпеки і боротьби зі злочинністю є звичайною поліцейською діяльністю і воно аж ніяк не стосується власне сфери НБ.
Останній абзац статті 6 законопроекту встановлює окрім конституційно визначених посадових осіб, які є членами РНБО за посадою, також свободу розсуду Президента призначати у якості членів РНБО керівників центральних органів виконавчої влади та інших осіб. У цілях закону слід розуміти, що членами РНБО, можуть бути лише ті керівники центральних органів виконавчої влади, предмет діяльності яких стосується саме питань РНБО. Натомість, для категорії «інших осіб», закон володіє вадами правової невизначеності, оскільки він би мав би містити хоча б загальні вимоги щодо освіти, ділових і моральних якостей стосовно таких членів РНБО. Будемо сподіватися, що Президент саме тими міркуваннями і буде керуватися при призначенні на посаду інших членів РНБО.
Стаття 8 законопроекту і надалі демонструє порочну практику українського законодавця, не визнаючи РНБО як юридичну особу, наділяючи цим статусом чогось саме Апарат РНБО. Тому якийсь адміністративний суд може також не визнати РНБО в якості органу публічної влади, як це було порівняно нещодавно із невизнанням Президента як органу влади з боку лютих «хохмачів-приколістів» з Вищого адміністративного суду (http://www.unian.ua/politics/582386-vasu-virishiv-scho-prezident-ne-e-organom-derjavnoji-vladi.html).
Пропонований у законопроекті останній абзац статті 10 є великим привітом стану нашої юриспруденції, яка ще плететься в тенетах юридичного позитивізму. Загальнообов’язковість рішень РНБО, введених у дію указами Президента, базуються саме на конституційній вимозі статті 106.3 Конституції, яка визначає юридичну силу указів глави держави і поява цієї юридичної конструкції можна пояснити лише домінуванням лютого юридичного позитивізму у вітчизняній юриспруденції.
Прерогативи Секретаря РНБО стосовно роботи Апарату випливають із регламентарної самостійності РНБО і вони необхідні для належного і безперервного функціонування цієї владної інституції, зокрема це стосується пунктів 7, 9‑12 статті 13.1 законопроекту. Натомість пункт 8 статті 13.1 законопроекту не відповідає засадам правової визначеності, оскільки наділяє Секретаря РНБО занадто всеосяжними повноваженнями, які явно виходять за коло предмета відання РНБО – наприклад, Секретар РНБО «здійснює у період між засіданнями Ради національної безпеки і оборони України координацію і контроль за виконанням рішень Ради національної безпеки і оборони України центральними та місцевими органами виконавчої влади, правоохоронними органами… правоохоронної діяльності, … внутрішньополітичній, інформаційній, економічній, науково-технологічній, екологічній, соціальній та гуманітарній сферах». Це потенційно загрожує владним свавіллям.
У кінцевому підсумку саме Президент несе всю повноту відповідальності за діяльність РНБО. У конкретизації завдань цієї владної інституції він отримує ширше коло владних важелів для приведення у рух своїх арбітражних прерогатив, які випливають із статті 102 Конституції.
Однак законопроект про внесення змін стосовно статусу РНБО все рівно не вирішує низку організаційний і процедурних засад діяльності цього органу влади. Хоча із законопроекту випливає, що ці питання мають бути деталізовані і конкретизовані у Регламенті РНБО, однак вони в істотних моментах мали би бути прописані у самому тексті Закону про РНБО.
Все ж таки я вбачаю більше позитивів законопроекту № 1343, аніж негативів, попри зазначені зауваження. Адже ці зауваження притаманні більшості вітчизняних законам, а також і судовій практиці.
З урахуванням реальної зовнішньополітичної обстановки та стану національної безпеки ми маємо мати реально і дієво функціонуючу Раду національної безпеки України, а не чергове зібрання весільних генералів.
Інакше, дивіться вище приведений вислів Наполеона.