Будапешт 2.0, або які ризики для України несе мирний план Трампа

За даними ЗМІ, проєкт "мирного плану" від Дональда Трампа передбачає "гарантії безпеки за зразком статті 5 НАТО" для України — тобто такі, що напад на Україну вважатиметься атакою на всю трансатлантичну спільноту. 

Згідно з інформацією медіа, йдеться про те, що "значна, умисна і стійка збройна агресія" проти України має розглядатися як загроза миру й безпеці всієї трансатлантичної спільноти; в такому випадку США та їхні партнери можуть реагувати — включно з військовими, розвідувальними, логістичними, дипломатичними чи економічними заходами.

27 листопада Європарламент також ухвалив резолюцію, в якій міститься заклик до того, що будь-яка мирна угода для України має передбачати "гарантії безпеки, еквівалентні Article 5" (та/або гарантії в рамках договорів ЄС) як частину остаточного миру. 

Європарламент, фото: gettyimages

Отже,  і серед ініціатив США,  і у вимогах Європи концепція гарантій, споріднених з принципами колективної оборони НАТО, зокрема, її статті 5, прямо присутня й активно обговорюється. Ще рік-два тому такий варіант видавався б нам майже нереально сприятливим розвитком подій. Однак останні тектонічні зсуви у світовій політиці змушують нас сьогодні підходити до цього досить обережно. Погляд назад, тобто історична ретроспектива, теж не завадять. Це дасть можливість уважно та без ілюзій проаналізувати вірогідний варіант розвитку подій. 

Від Аляски до "28 пунктів": коли і як з'явилась стаття 5 в контексті України

Пригадаємо, коли вперше на офіційному чи принаймні напівофіційному рівні прозвучала тема можливого надання Україні гарантій за аналогом до статті 5 НАТО.

15 серпня відбулася відома зустріч на Алясці між Дональдом Трампом та Володимиром Путіним, за якою, затамувавши подих, спостерігав світ. Однією з ключових тем переговорів між лідерами США та Росії була можливість укладення мирної угоди щодо України. Президент США намагався зондувати ґрунт і можливі точки дотику з головою Кремля, аби якнайшвидше втілити свої бажання щодо припинення енної за ліком (у його версії, звісно) війни у світі.

саміт Трампа і Путіна на Алясці, фото: gettyimages

Що саме обговорювали очільники держав, звісно, достеменно невідомо. Проте можемо припустити, що йшлося і про можливі поступки з боку РФ стосовно гарантій безпеки для України. Такий висновок підтверджується і заявою, яка прозвучала з вуст американського спеціального посланника Стіва Віткоффа у дні після проведеної зустрічі. Він заявив, що на саміті в Алясці було вирішено, що США та Європа можуть "фактично запропонувати формулювання, аналогічне статті 5, для забезпечення гарантій безпеки", маючи на увазі принцип НАТО, згідно з яким напад на одного члена організації є нападом на всіх.

І от за два місяці, 19 листопада,  Вашингтон надіслав Києву той самий "план Трампа", одним з ключових пунктів якого є відмова від вступу України до НАТО, проте з  наданням гарантій безпеки від США.

Члени НАТО, включаючи Францію, Велику Британію, Німеччину, Польщу та Фінляндію, також підтверджують, що "безпека України є невіддільною частиною європейської стабільності, і зобов'язуються діяти спільно зі Сполученими Штатами" у відповідь на будь-яке порушення мирного договору, забезпечуючи єдину і надійну позицію стримування.

Однак розглянемо принципи того, як можуть діяти гарантії безпеки в НАТО крізь призму реалістичної теорії міжнародних відносин. І, звісно, реального розкладу сил на нинішній геополітичній карті. 

П’ята стаття НАТО крізь призму теорії міжнародних відносин

Добре відомо, що стаття 5 НАТО — ключовий принцип Альянсу, закріплений у Вашингтонському договорі 1949 року: напад на одного члена НАТО розглядається як напад на всіх, і союзники зобов’язуються надати допомогу, включно з військовою. Але при цьому кожна країна самостійно ухвалює рішення, яку форму допомоги вона готова надати союзнику, що зазнав нападу. Це випливає з тексту самої статті:

"Договірні сторони погоджуються з тим, що збройний напад на одну чи кілька з них у Європі або Північній Америці розглядатиметься як напад на них загалом і, відповідно, погоджуються з тим, що у випадку, якщо подібний збройний напад відбудеться, кожна з них, у порядку здійснення права на індивідуальну або колективну самооборону, визнаного статтею 51 Статуту Організації Об’єднаних Націй, надасть допомогу Договірній стороні чи сторонам, що зазнали такого нападу, шляхом негайного здійснення таких індивідуальних чи спільних дій, які вона вважатиме необхідними, включно із застосуванням збройної сили з метою відновлення та підтримання безпеки Північноатлантичного регіону".

Солдат НАТО під час військових навчань в Польщі, фото: gettyimages

Відтак тлумачення статті з боку кожного члена Альянсу може відрізнятися, а застосування військової сили задля захисту союзника стає можливим лише після ухвалення відповідного політичного рішення державою. Такий стан речей підводить нас до так званої "дилеми союзів", сформульованої Гленном Снайдером.

"Дилема союзів" Гленна Снайдера: між страхом залишеності та страхом втягування

Учений поділяв  вирішення проблеми на два етапи: до укладення союзу і після його створення. У нашому випадку нас цікавить друга стадія, де держави мають справу з двома протилежними ризиками:

— fear of abandonment (побоювання залишеності) — союзник може не прийти на допомогу у разі загрози.

— fear of entrapment (побоювання втягування) — союзник може втягнути у конфлікт, що не відповідає власним інтересам.

Простіше кажучи, держава, вступаючи до союзу чи створюючи його, ризикує залишитися без військової підтримки з боку інших учасників або ж, навпаки, бути втягнутою у непотрібну їй війну. Тому їй часто доводиться балансувати між цими двома крайнощами.

Ця дилема добре простежується на прикладі НАТО та його 5 статті. Оскільки держави Північноатлантичного альянсу не є винятком із правил, то вони також змушені враховувати ризик як відмови союзників від допомоги, так і небажаного втягування у конфлікт.

Яскравим прикладом побоювання втягування (entrapment) стала Суецька криза 1956 року. Велика Британія та Франція, які розпочали воєнну операцію проти Єгипту, розраховували на підтримку США як ключового союзника. Однак Вашингтон відмовився їх підтримати та навіть здійснив серйозний тиск на Лондон і Париж, остерігаючись бути втягнутим у конфлікт, що не відповідав його стратегічним інтересам. Цей випадок наочно показав, що союзники не зобов’язані автоматично йти за партнером, якщо його дії сприймаються як ризикована авантюра.

На прикладі конфліктів у Югославії у 1990-х роках, навпаки,  можна підкреслити страх залишеності (abandonment). Європейські члени НАТО очікували рішучих дій США для припинення кровопролиття на Балканах, однак Вашингтон тривалий час займав обережну позицію, перекладаючи ініціативу на європейців. Лише після багаторічної кризи та загрози підриву авторитету альянсу США активніше втрутилися у ситуацію. Для союзників це стало черговим нагадуванням, що навіть провідна держава НАТО може дистанціюватися й залишити партнерів сам на сам із загрозою, якщо криза не сприймається нею як пріоритетна.

винищувач НАТО F-15E Strike Eagle під час операції у Югославії, фото: gettyimages

Чому НАТО за всі роки не зазнала нападу попри дилему Гленна Снайдера

Ці два приклади демонструють практичну реалізацію дилеми союзів. Але тоді постає питання — яким чином жодна країна НАТО не зазнала нападу з моменту створення організації, враховуючи описані вище ризики?

Річ у тім, що справжня сила Вашингтонського договору полягала не стільки в юридичних формулюваннях, скільки у спільності інтересів союзників, про яку можливі чи потенційні противники добре знали. Також імовірність нападу на Альянс визначалася не лише внутрішньою солідарністю союзників, а й характером системи міжнародних відносин, у межах якої він існував (див. таблицю нижче).

При цьому в різні роки, а відповідно за різних типів міжнародної системи складалися особливі умови, які по-різному визначали стійкість альянсу та ступінь ризику нападу на його членів. 

Наприклад, за часів біполярної системи міжнародних відносин (у 1945–1991 роках) можливість нападу на членів НАТО була малоймовірною, оскільки СРСР не наважувався перевіряти Альянс на міцність через низький рівень fear of abandonment серед європейських союзників. Вашингтон, своєю чергою,  не міг кинути представників Старого світу, інакше Альянс би просто розвалився, а новостворений вакуум заповнився б Варшавським блоком. Що ж до страху бути втягнутим у можливий конфлікт, то Білий дім жорстко обмежував союзників, аби не допустити з їхнього боку провокацій проти Москви.

У монополярній системі (1991–2008/2014) ризик нападу на країни НАТО був мінімальним, оскільки Сполучені Штати мали колосальну вагу у світі (так званий Pax Americana), а Росія була ще надто слабкою, щоб зондувати ґрунт Альянсу. Водночас відбувалося розширення блоку на Схід, підживлюючи занепокоєність Москви з питань безпеки. Але кардинально ця занепокоєність, схоже на сьогоднішню "занепокоєність" Заходу, не впливала на дії Росії. 

Зараз же ми живемо в новій системі, що формується, де центри сили розподіляються більш багатополярно: до США додаються такі гравці, як Китай, Індія, Росія, Туреччина. Відповідно, з’являються розбіжності у пріоритетах Білого дому та європейських союзників. Ризик "промацуванняНАТО" зростає разом із fear of abandonment у країн Балтії, які побоюються, що Вашингтон не захоче втягуватися у масштабну ескалацію з Москвою.

Таким чином, стаття 5 і дилема союзів демонструють, що реальна безпека держав залежить не від юридично прописаних норм, а від збігу інтересів союзників і характеру міжнародної системи. НАТО вдалося уникнути прямого нападу на своїх членів, але це стало можливим завдяки унікальному поєднанню чинників, які зовсім не є гарантованими за інших обставин.

Тому, коли мова заходить про можливість надання Україні аналогічних гарантій безпеки "за зразком статті 5", важливо враховувати не лише юридичний бік питання, але й політичні ризики, що випливають із природи союзів.

Ризики для України щодо 5 статті

Попри високу концентрацію уваги до гарантій безпеки за зразком 5 статті та надання їм сакрального значення з боку українського політичного істеблішменту, цілком реальними виглядають можливі ризики для Києва.

По-перше, головним ризиком є ймовірність повторення історії Будапештського меморандуму — умовний "Будапешт 2.0". Бож, як ми бачимо, у 5 статті НАТО немає чіткого юридичного зобов’язання допомагати жертві агресії, але прописано, що держава має вживати ті дії, які вважатиме за потрібне. Іншими словами, військова допомога — це виключно політичне рішення.

Підписання Будапештського меморандуму, фото: AP

По-друге, важливим моментом є відсутність спільності інтересів між державами-гарантами та, безпосередньо, Києвом. Для більшості європейських держав пріоритетом виступає мінімізація ризику прямого зіткнення з Росією. Саме ця обставина робить малоймовірним сценарій, за якого країни-гаранти дійсно спрямують свої збройні сили на захист України, викликаючи у неї високий рівень fear of abandonment.

Іншими словами, відсутність повної спільності інтересів між Києвом і потенційними гарантами ставить під сумнів готовність останніх йти на пряме протистояння з Росією.

По-третє, західні партнери можуть відчувати підвищений страх втягування (fear of entrapment) у конфлікт із Росією, оскільки побоюватимуться, що Київ  неправильно трактуватиме отримані гарантії та розглядатиме їх як "карт-бланш" у взаєминах із Москвою. У такому разі Україна, припускатимуть наші західні партнери, може проводити більш жорсткі/різкі/необережні дії, результатом яких стане нова хвиля ескалації у Східній Європі. Відповідно,  балансування між fear of abandonment та fear of entrapment може призвести як до дистанціювання партнерів від України, так і до їхнього небажання підтримувати занадто ризиковану політику з боку Києва.

Тож, як бачимо, аналіз функціонування 5 статті НАТО крізь призму теорії міжнародних відносин та дилеми союзів Гленна Снайдера демонструє, що реальна ефективність колективної оборони визначається спільністю інтересів союзників, характером системи міжнародних відносин, а ніяк не юридичними формулюваннями. Саме поєднання цих чинників дозволило НАТО уникати прямої агресії проти його членів упродовж десятиліть.

У випадку ж України застосування аналогічних механізмів безпеки тягне за собою цілу низку суттєвих ризиків, окреслених вище.  

 Таким чином, гарантії безпеки "за зразком 5 статті" не можуть сприйматися як універсальне чи надійне рішення для України. Вони здатні стати радше інструментом політичного торгу, аніж реальною запорукою оборони. Під час цього торгу у наших західних партнерів весь час буде бажання конвертувати формально обмежені зобов’язання у значні дипломатичні та економічні поступки з боку слабшого партнера. Для нас же згаяний час може обернутись втратою державності. 

фото: gettyimages

Тому у нас немає іншого варіанту, як розглядати альтернативні варіанти забезпечення власної безпеки. Якими вони можуть бути?  Розвиток вітчизняного оборонно-промислового комплексу разом із диверсифікацією зовнішніх зв’язків – вибудовую надійних партнерських відносин з країнами, які нині стають центрами сили у новому мультиполярному світовому порядку, який формується. Єдина проблема – часу на це у нас вкрай обмаль. 

Матеріал підготовлено у співпраці з Консорціумом оборонної інформації (CDI), проєктом, який об’єднав українські аналітичні та дослідницькі організації та спрямований на посилення інформаційної підтримки й аналітичного забезпечення у сфері національної безпеки, оборони й геополітики.