Чи є гарантії безпеки України поза НАТО? Ч.2

В публікації Чи є гарантії безпеки поза НАТО?  ми зафіксували, що змінила зустріч за участю президентів США, України, лідерів європейських країни, НАТО та Євросоюзу у Вашингтоні. Розглянули,  якими можуть бути компоненти гарантій безпеки для України та як вони можуть стати складовою спільної системи всієї Європи. Але не менш актуальними залишаються юридичні, організаційні та власне оборонні аспекти. Сфокусуємось на цьому

Чому Росія “кошмарить” НАТО, але не чіпає Північноатлантичний договір?

Щоб знайти відповіді на складні питання, наберемось трохи терпіння. А саме, вчитайтесь у кілька абзаців тексту, який може на перший погляд видатись вам трохи академічним.

У міжнародній практиці існує чимало угод, у яких держави обіцяють одна одній допомогу у критичних ситуаціях. Класичні приклади – стаття V Брюссельського договору 1948 року, що заклав основу Західноєвропейського союзу, а також взаємодопомога в праві ЄС: стаття 42(7) Договору про Європейський Союз і стаття 222 Договору про функціонування ЄС. 

Окремий пласт становлять двосторонні угоди США з Японією, Республікою Корея, Австралією та низкою країн Перської затоки: це не багатосторонні організації, а саме гарантії, що ґрунтуються на американських союзницьких зобов’язаннях.

НАТО ж – це не просто сам Північноатлантичний (Вашингтонський) договір 1949 року, який містить положення про взаємну допомогу. Ключове:  це також Організація Північноатлантичного договору. Тому РФ навіть у спазмах “руського миру” не вимагала скасувати Північноатлантичний договір. Просто тому, що не бачить в ньому загрози собі - так як вона не бачить її в Будапештському меморандумі. Зате водночас Росія завжди і скрізь вимагала розпуску НАТО – саме тому, що Альянс може майже автоматично реалізувати те, що написано у Північноатлантичному договорі. 

Тепер повернемось до того, як склався цей пазл. 

Першою реальною спробою формування оборонного договору на континенті став Західноєвропейський союз (ЗЄС),  створений Брюссельським договором 1948 року. Він і став “предтечою” НАТО:  у 1949 році набув чинності Північноатлантичний договір, а у 1952 році була створена Організація цього договору, тобто сама НАТО. Вона й перебрала на себе військові елементи ЗЄС. У наступні десятиліття залишки ЗЄС поступово були інтегровані в інститути ЄС, а головні ідеї Брюссельського договору, включно з принципом взаємної оборони, знайшли відображення у безпекових положеннях консолідованих договорів ЄС.

НАТО не єдина організація договору. Але єдиний на сьогодні воєнний союз, створений на базі договору про колективний захист спільних цінностей. 

Можемо порівняти це з іншими структурами. 

В основі Організації об’єднаних націй (ООН) лежить Статут ООН 1945 року; в основі Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) – Гельсінський заключний акт 1975 року, Організації договору про колективну безпеку (ОДКБ) –Ташкентський договір 1992 року. Проте ці формати політичні, економічні чи загальнобезпекові,  і вони однозначно слабші за воєнний союз.

Бо ж слова в договорі в основі організації, незалежно від процедури укладання і назви договору, не мають великої сили, якщо організація слабка або ж зовсім відсутня. За Віденською конвенцією про право міжнародних договорів 1969 року міжнародним договором вважається письмова угода між державами, врегульована міжнародним правом, незалежно від того, як вона названа: конвенцією, договором, угодою, пактом, протоколом чи меморандумом. Назви сигналізують рівень урочистості або політичного контексту, але не визначають автоматично ані обов’язковості, ані дієвих механізмів реалізації. 

Тож у тексті як такому статті 5 Північноатлантичного договору немає нічого, що б змушувало говорити про принципово інший рівень гарантій порівняно з тим же Будапештським меморандумом 1994 року. У цьому сенсі Будапештський меморандум відповідає формі письмової міждержавної домовленості, тобто він є міжнародним договором. І його слабкість не у назві чи процедурі набрання чинності. Проблема у відсутності механізму виконання, організації, що забезпечує гарантовану реакцію на виконання прийнятих зобов’язань. Коли за словами не стоїть інституція з плануванням, силами, процедурами та центрами ухвалення рішень, обіцянка допомоги залишається політичним наміром, а не практичним запобіжником для агресора. Саме цю різницю між формулюванням на папері та наявністю дієвої організації потрібно мати на увазі, коли ми говоримо про майбутні гарантії безпеки для України.

Як змусити Росію відмовитись від досягнення «”цілей СВО”

Надійні гарантії безпеки можуть існувати поза НАТО, але вони мають бути організовані подібним до НАТО. Чи в Кремлі дозріли до прийняття того, що міцний мир після завершення російсько-української війни неможливий без надання Україні дієвих міжнародних гарантій, можливо не в НАТО ( якщо РФ не сприймає цього слова), але саме як в НАТО? Дональд Трамп заявив, що Путін з цим погодився. Але як ми розуміємо,  у російській управлінській вертикалі та в оточенні Путіна, зберігається сильний опір будь-яким дієвим безпековим гарантіям для України.

Але чи означає цей російський опір, що його неможливо здолати? 

Напевно ні, інакше переговори на цю тему не мало б сенсу продовжувати, а вони продовжуються. Форма гарантій дискутується і вона може бути різною в залежності від того, які фінальні умови припинення війни висуває РФ. 

Володимир Зеленський та Дональд Трамп у Білому домі з європейськими лідерами та генсеком НАТО Марком Рютте, фото: Getty Images

Факт, про який ще не говорять в РФ, але який схоже вже зрозуміли в Кремлі, полягає у тому, що міцний мир неможливий без визнання Росією недосяжності проголошених “цілей СВО”, якими є знищення українського суверенітету та руйнація європейської архітектури безпеки. Тобто це питання не переговорів, а самоусвідомлення російською владою об’єктивних фактів. 

І, напевне, настав момент, коли як ніколи слушно нагадати російській верхівці, що саме такий момент самоусвідомлення не так давно вже врятував московську державу від повної саморуйнації. Погодившись у 1986 році з Рональдом Рейганом, непримиренним борцем з радянською імперією зла, на зустріч в Ісландії, країні НАТО, радянський лідер Горбачов визнав, що цілі холодної війни для Москви, які полягали в руйнації світової системи капіталізму, недосяжні. І саме відтоді “процес пішов” – холодна війна закінчилась,  почався період контролю, скорочення і ліквідації всіх актуальних на той час видів озброєнь.

Тож форма російського визнання недосяжності “цілей СВО” не має вирішального значення. Це може бути названо негайним перемир’ям, негайним мирним договором “на віки”, раптовим досягненням усіх “цілей СВО” чи навіть раптовим усвідомленням історичної відповідальності РФ. Головне, щоб це відбулося швидко, бажано негайно – як наголошує Дональд Трамп. Адже для Москви немає сенсу відкладати: і до дня народження Путіна, і до нового року ці “цілі СВО”так само залишатимуться недосяжними.

Саміт НАТО у Гаазі, фото: gettyimages

Гарантії безпеки для України будуть частиною будь-яких угод про припинення війни. Але форми можуть бути різними в залежності від того, на яких умовах закінчувати війну готові в Кремлі. Якщо російські війська зупинить війну просто зараз і заморозить лінію фронту там, де вона проходить, то гарантії можуть бути швидкими і виглядати як “посилений Будапештський меморандум”. Слова можуть бути більш рішучими, вони можуть бути ратифікованими, а не просто підписаними, але головне, щоб Україна отримала всю необхідну допомогу у розбудові сил оборони, здатних зупинити будь які подальші російські зазіхання. 

Якщо ж Росія й далі намагатиметься отримати контроль над фортифікаціями Донеччини, щоб просунитись до межі ланів центральної України де зосереджені експортний потенціал металу, зерна і критичних мінералів, це очевидно неможливо без отримання Україною гарантій на порядок сильніших – як у НАТО.

Тому варто подивитися на досвід Східної Європи. Після окупації українського Криму та вторгнення російських військ у Донецьку і Луганську області у 2014 році НАТО посилила свій східний фланг, створивши реальний запобіжник від подальшої російської агресії. Немає підстав сумніватися, що цей запобіжник спрацював. До його створення Східна Європа мала на папері статтю 5, але не мала гарантованої колективної реакції НАТО у разі нападу. Тепер має. Попри російську пропаганду, яка стверджує, що гарантій НАТО нібито не існують, факти говорять протилежне: РФ утримується від нападу на східний фланг Альянсу, і не утрималась від нападу на Україну, яка гарантій Альянсу не мала.

Як влаштовані гарантії НАТО для Східної Європи

Після нападу РФ на Україну у 2014 році НАТО перевело статтю 5 з площини обіцянок у площину організації та розгортання сил. На Варшавському саміті 2016 року Альянс прийняв рішення про розгортання чотирьох багатонаціональних батальйонних груп у Польщі та країнах Балтії. Для кожної країни було визначено так звану Framework Nation — провідну державу, яка відповідає за організацію всієї групи. США стали такою країною в Польщі, Велика Британія — в Естонії, Канада — в Латвії, Німеччина — в Литві. Після 2022 року цей контур розширили до восьми багатонаціональних груп, розгорнутих також в Болгарії, Угорщині, Румунії та Словаччині. Вони діють як Forward Land Forces під єдиним командуванням НАТО. У 2024–2025 роках Латвія першою масштабувала міжнародну присутність до рівня бригади. В Литві цього року Німеччина переводить бригадне угруповання на постійну основу.

Наземний компонент гарантій спирається на стаціонарні елементи інтеграції сил. Це так звані NATO Force Integration Units (NFIU) — невеликі штаби НАТО у восьми країнах східного флангу (Болгарія, Естонія, Угорщина, Латвія, Литва, Польща, Румунія та Словаччина). Їхнє завдання — забезпечити швидке прибуття союзних військ у разі загрози, налагодити зв’язок і логістику, інтегруючи їх у національні сили оборони. Це важлива реалізована Альянсом ідея автоматичного реагування – спеціалізовані штаби, які інтегрують не національні підрозділи в міжнародні сили, а міжнародні сили в національні сили оборони.

Міжнародний повітряний компонент гарантій Східній Європі працює в режимі 24/7. Програма патрулювання Baltic Air Policing безперервно триває з 2004 року: літаки НАТО базуються у литовському Шяуляї, а з 2014 року — також в естонській Амарі. Після 2014 року Альянс створив окрему місію Enhanced Air Policing для Румунії та Болгарії з базами Міхайл Когелнічану та Граф Ігнатієво. А з 2022 року з’явилася ще ширша програма Air Shielding — «повітряний щит» уздовж усього східного флангу. Саме в цьому форматі Сполучені Штати розгортали свої новітні винищувачі F-22 у польському Лаську, а у 2025 році до польського Мальборка прибули літаки союзників у рамках ротацій. Зазвичай це ланки по 4 літаки з можливим посиленням до 8, які забезпечують постійну готовність для реакції на повітряну загрозу.

Польща стала головним опорним вузлом східного флангу. Тут розміщено передовий штаб п’ятого армійського корпусу США — структура для управління великими операціями сухопутних сил, а також постійні гарнізони американських військових. У 2022–2025 роках тут регулярно дислокувалися літаки союзників — від F-22 США до Eurofighter і Gripen інших партнерів. Польська військова авіація також оновлюється: головним залишаються 48 F-16, з 2023 року надійшли легкі винищувачі FA-50 (12 у строю), а перші польскі F-35А поки що базуються у США для навчання пілотів. Очікується, що вже з 2026 року вони стануть на чергування безпосередньо в Польщі.

У Чорноморському регіоні “рамковою  країною” для багатонаціональної батальйонної групи в Румунії стала Франція. Підрозділи дислоковані у Цинку та на базі Міхайл Когелнічану,   а на озброєнні є, наприклад, сучасні зенітно-ракетні комплекси SAMP/T MAMBA. Союзники регулярно проводять спільні навчання із застосуванням артилерії та протиповітряної оборони за сценаріями колективної оборони. Тобто це не символічна присутність, а організована спроможність негайної реакції, інтегрована у систему командування НАТО.

Як може бути організований український фланг поза НАТО

Спробуємо змоделювати, якою може бути міжнародна військова присутність в Україні для гарантій безпеки після завершення війни, виходячи з успішного досвіду Східного флангу НАТО у створенні тригера гарантованої колективної реакції на російську агресію. 

фото: Суспільне

Можна, наприклад, масштабувати на українські умови варіанти міжнародної присутності в різних країнах, спираючись на варіанти співвідношення національних та іноземних сил. У Польщі це близько 250 тисяч власних військових і 11,6 тисячі іноземних (приблизно 4,6%). У Румунії — 80 тисяч національних і 4,7 тисячі іноземних (5,9%). У країнах Балтії іноземний компонент варіюється від 25 до 38% залежно від періоду ротацій. На цій основі можна змоделювати три сценарії для України.

За Польською моделлю міжнародних гарантій Україна зберегла б найбільші в Європі сили — близько 450 тисяч у мирний час. Іноземна присутність залишається нижче порогу у п’ять відсотків, орієнтовно 15–20 тисяч військових. У повітрі — 120–150 власних винищувачів плюс 12–18 ротаційних літаків союзників для патрулювання.

За Румунською моделлю Україна була б бути глибше інтегрована в колективні структури країн-гарантів з більшим за пропорцією постійним іноземним компонентом. Національні сили становили б близько 350 тисяч, а присутність партнерів — 25–30 тисяч (6–8%). У повітрі — 100–120 власних винищувачів і ще 25–35 постійних літаків союзників у складі сил швидкого реагування. Важливою була б морська складова. Це означає використання портової інфраструктури для протикорабельних комплексів, протимінної боротьби, а також як логістичних хабів у тісній координації з сусідніми країнами для створення спільного чорноморського поясу оборони.

В Балтійській моделі Україна могла б скоротити армію до приблизно 200 тисяч і робити ставку на значну іноземну присутність. Йдеться про 40–50 тисяч союзних військових, що становитиме чверть від загальної чисельності. У повітрі — 80–100 власних літаків і 50–60 союзних для постійного патрулювання. Це варіант максимальної інтеграції в колективну оборону, який посилює стримування, але зменшує стратегічну автономію.

Повітряний компонент у кожній із моделей спирається на відпрацьовані місії НАТО: від 12–18 ротаційних літаків у сценарії з сильною національною авіацією до 50–60 постійних у варіанті з високою залежністю від союзників.

Найбільш реалістичним виглядає поєднання для України польської та румунської логіки створення тригера міжнародної реакції на російську агресію. За синтетичною моделлю Україна зберегла б великі сили оборони чисельністю близько 400 тисяч, а іноземний компонент становив би 20–25 тисяч, тобто суттєвий, але не визначальний. У повітрі основна ставка була б зроблена на власні сили (100–120 літаків, отриманих у тому числі від союзників), підсилені постійною присутністю союзних ескадрилей у межах 20–30 машин. Важливою складовою мають бути сили на Чорному морі: міжнародна присутність у портах Одеси та Південного, спільне патрулювання з Румунією і Болгарією, інтегровані протикорабельні та протимінні компоненти. 

Такий баланс дозволив би Україні зберегти автономність у прийнятті рішень, але водночас зробив би механізми гарантованої колективної реакції на російську агресію переконливими.

Моделі організації сил України і союзників в рамках гарантій безпеки

Матеріал підготовлено у співпраці з Консорціумом оборонної інформації (CDI), проєктом, який об’єднав українські аналітичні та дослідницькі організації та спрямований на посилення інформаційної підтримки й аналітичного забезпечення у сфері національної безпеки, оборони й геополітики.