Історичний крок для України: що означає відкриття переговорного кластеру про вступ до ЄС

Уже 15 червня заплановано офіційне відкриття першого переговорного кластера щодо вступу до Європейського Союзу для України та Молдови. 

Президент України Володимир Зеленський називає бажаною датою вступу України до ЄС 1 січня 2027, однак експерти вважають це малоймовірним. Для членства нової країни в ЄС потрібна підтримка усіх держав-членів, а на сьогодні їх 27, і далеко не усі з них наразі погоджуються з тим, що у ЄС варто приймати країну, у якій іде війна. Однак є й інший ризик – ЄС має право заморозити переговори навіть за тими кластерами, де досягнуто технічного успіху, якщо побачить відкат у реформах, зокрема у боротьбі з корупцією.

Як відбувається процес вступу країни до ЄС

Переговорний процес про вступ країни до ЄС поділений 33 переговорні глави, які згруповані у шість кластерів:

• Fundamentals ("Основи");
• Internal Market ("Внутрішній ринок");
• Competitiveness and Inclusive Growth ("Конкурентоспроможність та інклюзивне зростання");
• Green Agenda and Sustainable Connectivity ("Зелений порядок денний та стале сполучення");
• Resources, Agriculture and Cohesion ("Ресурси, сільське господарство та політика згуртованості");
• External Relations ("Зовнішні відносини").

"Відкриття переговорного кластеру – це дійсно історичний крок для України. Перший кластер звучить трохи бюрократично – Fundamentals, або "Основи", однак це те, на чому тримається Європейський Союз. І це те за чим європейські бюрократи, європейські політики та європейські громадяни оцінюють готовність країни-кандидата приєднатись до європейської спільноти. У цьому кластері зібрані напрямки, які надзвичайно важливі для ЄС і з погляду цінностей, і з погляду абсолютно практичних кроків. Це верховенство права, функціонування демократичних інституцій, антикорупційних політик, судова реформи. Він також стосується transparency, тобто відкритості у багатьох процесах в державі", – каже у коментарі Еспресо експертка з євроінтеграції та двосторонніх відносин між Україною та ЄС Марія Голуб.

Кластер "Основи" відкривається першим і закривається останнім, оскільки саме він визначає темп усіх переговорів.

"Саме по цьому й оцінюється, наскільки країна-кандидат не просто технічно готова увійти до Європейського Союзу, а наскільки ці зміни, які передбачені кластером "Основи", чітко імплементовані. Є прописані benchmarks, або так звані проміжні маркери, за якими європейська сторона робить оцінку, – каже експертка. – Насправді для проходження цього кластеру потрібна величезна політична воля, тому що він передбачає багато структурно складних реформ. Ми бачимо, як це нам важко інколи дається. І довгострокова антикорупційна політика, і судова реформ. Це дуже великий масив саме законодавчих зобов'язань. При чому потрібно буде не просто ухвалювати велику кількість законів, що само по собі інколи складно, бо треба шукати і політичний, і практичний консенсус багатьох питань. Треба буде, власне кажучи, імплементувати, тобто втілювати в життя всі ті новації, які спрямовані на гармонізацію ключових політик по кластеру "Основи".

За її словами, багато членів ЄС дійшли згоди, щоб відразу за першим кластером відкрити всі інші переговорні кластери. Тобто аби паралельно узгоджувати українське законодавство та політику стандартизації у всіх інших сферах.

Корупційні скандали можуть зупинити реформи

Попри те, що більшість європейських політиків у своїх заявах підтримують прискорений рух України до ЄС, насправді відкриття переговорних кластерів ще не гарантує швидкого вступу. Зрештою, взагалі не гарантує вступу. Прикладом є Туреччина, яка офіційно була визнана 1 999 році (Україна отримала статус кандидата 23 червня 2022 року). Переговори про повне членство були розпочаті у 2005 році, але до 2016 року був закритий лише один розділ. З того часу ЄС зупинив переговорний процес через дефіцит верховенства права та порушення прав людини. Тобто саме ті позиції, які тепер включені до кластера "Основи".

"У перший кластер входить все, що стосується правопорядку і правосуддя.  Ми з цим б'ємося вже 12 років, – починаючи з Революції Гідності. Поки що, як бачимо, не дуже успішно. Особливо, якщо йдеться про суди. Тому відкрити кластер – не складно. Питання як закрити? Якими інструментами ми будемо це робити? – каже голова правління фундації DEJURE Михайло Жернаков. – Минулого тижня був проголосований законопроєкт  № 13165-2 про удосконалення декларації доброчесності суддів, який замість удосконалення, зробив тільки гірше. Тобто це рух не в ЄС, а у протилежному напрямку.  І якщо Європейський Союз зарахує антиреформу як виконання наших зобов'язань, це буде дуже небезпечним прецедентом. Це означатиме, що відкриваємо, чи ми не відкриваємо кластери, це все буде даремно, тому що Євросоюз фактично розпишеться в тому, що він готовий приймати антиреформи під виглядом реформ".

За його словами на сьогодні європейська інтеграція, тобто вступ до ЄС і гроші від ЄС – єдині важелі впливу на нашу політичну владу, які можуть змусити її проводити реформи, які вони не хочуть проводити.

Віце-прем'єр з євроінтеграції Тарас Качка і єврокомісарка Марта Кос, фото: Тарас Качка

"Подивимось на список Качки-Кос, який вже доволі сумновідомий, бо це поки ніхто не виконує, хоча зобов'язалися ще в грудні минулого року. Туди входить 10 найважливіших реформ для цього року, де є і генпрокурор, і Державне бюро розслідувань, і реформа Верховного суду, – каже Михайло Жернаков. – Там, наприклад, є один із пунктів призначення суддів Конституційного суду. Закон про це ми прийняли ще в 22-му році. Але призначення суддів застопорилося, тому що наша влада не хоче незалежних суддів, які відібрані були переважним голосом міжнародних експертів".

При цьому яку б Україна не мала добру динаміку щодо впровадження євроінтеграційних реформ у сфері податкової і митної політики, сільського господарства, зеленого переходу чи цифровізації, переговори у всіх цих кластерах можуть зупинитись через відкат у кластері "Основи".  

"Якщо країна демонструє регрес або невідповідність тим завдання, які стоять у кластері основи, простіше кажучи, якщо антикорупційна політика зупиняється, або судова реформа має зворотній характер, то це призупиняє рух по всіх інших переговорних позиціях. При цьому зупиняється до того моменту, поки країна не продемонструє хорошу динаміку по тих напрямках, які  зафіксовані у першому кластері, – каже Марія Голуб. – Перший кластер завжди є політичним сигналом, що країна-аплікант серйозно ставиться до свого євроінтеграційного поступу".

Скільки часу можуть тривати переговори у кластері

Наймолодшою країною-членом ЄС є Хорватія. Вона приєдналась до Євросоюзу 1 липня 2013 року, а заявку подала у 2003. Тобто її шлях в ЄС зайняв 10 років. Переговори про вступ тривали з жовтня 2005 до грудня 2011. Якщо ж Україна хоче максимально швидко пройти переговорний процес, то варто спиратись на досвід Литви. Вона розпочала офіційні переговори щодо вступу до Європейського Союзу у лютого 2000 року, а вже у грудні 2002 року вони були успішно завершені. У 2021 році ЄС змінив методологію проведення переговорів, але жодних часових рамок немає.

"Таймінг – це те, що Зеленський вимагає від наших партнерів. Оце "дайте нам дату вступу" суперечить самій ідеї вступу. Україна має зробити свою домашню роботу. А назвати якусь дату і просто сидіти і її чекати – це протилежна логіка. Сподіватись, що б ми не робили, в таку-то дату нас приймуть, а після цієї дати звинувачувати Європейський Союз, що нас не приймають. Очевидно, що це хибна логіка і на це ніхто не піде. Тобто насправді переговорний процес ще може розтягнутися на десятки років або на вічно, як то ми не будемо робити відповідних реформ", – каже Михайло Жернаков.

За його словами, останні півтора-два роки Україна не може повноцінно провести жодної реформи.

"Є щорічні звіти про інтеграцію України в ЄС. За минулорічним звітом порахували, що якщо ми будемо проводити реформи таким темпом, то ми, якщо не помиляюсь, вступимо у 2047-му", – каже Михайло Жернаков.

Головна проблема – відсутність політичної волі до реформ на Банковій

"Їм зручно мати підконтрольні органи правопорядку, підконтрольні суди, щоб будь-якого детектива НАБУ чи будь-якого громадського активіста можна було посадити, залякати, як це було от буквально недавно у справі Магамедрасулова, Шабуніна тощо. Якщо суди, прокурори, органи правопорядку будуть незалежними цей інструмент зникне, – каже Михайло Жернаков. – Звісно, ЄС має інструменти впливу на українську владу. Питання в тому, наскільки здатні його структури і його члени, застосовувати цей важіль. Скажімо, минулого року не могли призначити директора БЕП Цивінського, який був обраний комісією, і це було нашим зобов’язанням. Кабмін демонстративно просто плює в обличчя Європейському Союзу. Вони нічого не кажуть. Після цього відбувається конференція з реформ в Римі, де нам співають дифірамби про те, що ми як ми класно робимо реформи. А далі були атаки на Кудрицького, Шабуніна. Була атака на НАБУ і САП, протести з картонками і героїчне подолання того, що вони самі зробили".

Водночас Марія Голуб переконана, що нині для ЄС важливими є питання безпеки, тож досвід України у війні з РФ став нашою перевагою у переговорах про вступ.

"Всі зрозуміли, яка величезна додана вартість України. Це не просто, як країна, яка може дати багато Європейському Союзі в економічному плані, а це також країна, яка фактично зараз захищає Європу і має найбільш технологічно розвинену і боєздатну армію. І це країна, яка побудувала принцип стійкості, якого так не вистачає Європейському Союзу. І це той досвід, який вони готові приймати, і вони в цьому плані розуміють, що Україна може зміцнити Європейський Союз", – каже експертка. Водночас у ЄС бояться, що така велика країна може розбалансувати певні, особливо економічні процеси в Європейському Союзі. Саме тому вони так вимогливо ставляться до виконання і до імплементації оцього масиву законів.

За словами Марії Голуб, з одного боку є масив законодавства, який Україна має прийняти, аби синхронно працювати як один організм з Європейським Союзом. І тут важливо, з одного боку якісно підготувати законодавчу базу, а для цього важливо, аби влада залучала експертів з різних сфер ще на етапі підготовки проєктів реформ. З іншого боку, важливо сформувати якісну команду, яка буде дотична до самого переговорного процесу.

"Нашим дуже багатьом політикам, чиновникам, навіть представникам громадянського суспільства доведеться бути дуже частими гостями в Брюсселі, бо по кожному кластеру, по кожному бенчмарку потім триває процес діалогу. Тобто звіряється українська сторона з європейською стороною і навпаки. І інколи так буває, що треба доводити, що той чи інший маркер виконаний. Тобто важливий якісно побудований переговорний процес і фахові люди, які вміють пояснити і  дискутувати на фаховому рівні", – каже Марина Голуб.

Чи варто Україні погоджуватись на асоційоване членство

Канцлер Німеччини Фрідріх Мерц наприкінці травня розіслав лист лідерам ЄС  пропозицією надати Україні асоційоване членство – Україна мала б право брати участь у засіданнях інституцій, але без права голосу. Водночас це частково відкрило б доступ до бюджету ЄС, а також дало б додаткові гарантії безпеки. Президент України назвав таку пропозицію неприйнятною. Натомість віцепремʼєр-міністр України з питань євроінтеграції Тарас Качка заявив, Україна готова погодитись на асоційоване членство, якщо це прискорить повноцінне. Тим часом Фрідріх Мерц планує порушити питання асоційованого членства України в ЄС на саміті в Брюсселі 18–19 червня.

Фрідріх Мерц, фото: gettyimages

"Пан Мерц зробив, з одного боку  велику послугу, бо він підняв рівень зацікавленості самою цією темою. Це обговорювали всі, включно з комісарами і очільниками урядів і країн в Європейському Союзі, – каже Марія Голуб. – Пропозиція Мерца містить декілька пунктів, які є для нас цікавими, а саме інституційна інтеграція (наші фахівці навіть якщо це без права голосу допоможуть вже інтегруватись в процес прийняття рішень на рівні Європейського Союзу), економічна інтеграція може йти посиленими темпами. 

Але всі ці речі, навіть якби про них не говорив Мерц, уже прописані в нашій угоді про асоціацію з 2017 року. Тому, як дуже багато хто в Брюсселі влучно зазначив, навіщо піднімати на політичний рівень питання, які можна спокійно і чітко виконувати на технічному рівні і навіщо,  як кажуть англійською, reinvent the will, тобто ви находите колесо. Вже є чіткий документ, є угода про асоціацію, є погоджений план, є погоджений графік. 

Насправді з 2017 року ми уже досить просунулись, і це допоможе нам закривати ці кластери. Дуже велика робота уже була зроблено, особливо з питань цифрового ринку, послуг, навіть економічна інтеграція в дуже багатьох сферах сильно просунулась, зокрема, йдеться про енергетичний ринок. Добре, що з'явився ось цей величезний документ – урядовий план гармонізації національного законодавства з законодавством Європейського Союзу,  бо там досить чітко прописано, що Україна має зробити".