Втрата громадянства як підстава припинення повноважень міського голови та утворення військової адміністрації: аналіз ситуації в Одесі від ОПОРА

Автори:

Павло Романюк, радник з правових питань Громадянської мережі ОПОРА

Дмитро Баштовий, аналітик Громадянської мережі ОПОРА

Що сталося?

14 жовтня Служба безпеки України (далі — СБУ) повідомила, що, за її матеріалами, Комісія при Президентові України з питань громадянства прийняла рішення про припинення громадянства України Геннадію Труханову. ОПОРА звернулась з запитами про доступ до публічної інформації про надання більш детальної інформації щодо змісту рішення та підстав для його прийняття. Як зазначається, відповідний указ Президента ґрунтується на доказах, зібраних СБУ, яка встановила факт наявності у мера чинного закордонного паспорта громадянина російської федерації. За даними спецслужби, документ видано у 2015 році, тобто вже після початку збройної агресії рф проти України.

Сам Геннадій Труханов категорично заперечує ці твердження. У відеозверненні, оприлюдненому на сайті Одеської міської ради, він заявив, що ніколи не отримував російського паспорта і залишається громадянином України. Міський голова також повідомив, що у разі офіційного припинення громадянства продовжить виконувати свої повноваження до моменту ухвалення відповідного рішення міською радою, як це передбачено законом, та має намір оскаржувати указ у Верховному Суді, а за потреби — і в Європейському суді з прав людини.

Геннадій Труханов, фото: gettyimages

Крім того, актуалізувалося питання функціонування місцевої влади в умовах воєнного стану — створення військових адміністрацій (далі — ВА), передачі їм повноважень органів місцевого самоврядування до забезпечення безперервності управління громадами. Цим подіям передували дві петиції, зареєстровані на офіційному інтернет-представництві Президента України, які набрали необхідні 25 тисяч голосів. Одна з них пропонувала утворити в місті Одеса військову адміністрацію (зареєстрована 24 вересня), інша — припинити громадянство Геннадія Труханова (зареєстрована 13 жовтня). У відповіді на петицію про утворення військової адміністрації Президент повідомив, що звернувся до Головнокомандувача Збройних Сил України Олександра Сирського та голови Одеської обласної ВА Олега Кіпера з проханням перевірити наведені у петиції дані й у разі наявності правових підстав ужити заходів належного реагування.

У той самий день, коли було прийняте рішення про припинення громадянства міського голови Одеси, Володимир Зеленський у вечірньому зверненні анонсував створення ВА для розв’язання низки безпекових питань, які, за словами Президента, тривалий час залишалися без належної відповіді. Вже наступного дня, 15 жовтня, Володимир Зеленський утворив Одеську міську ВА, призначивши її очільником уже колишнього голову Дніпропетровської обласної ВА Сергія Лисака.

Варто зауважити, що таке рішення було ухвалено в умовах, коли Одеська міська рада загалом зберігає функціональність та здатність до роботи. Попри зменшення складу до 56 депутатів через заборону окремих партій, рада залишається повноважною відповідно до законодавства. У 2025 році відбулося 8 пленарних засідань, усі — в очному форматі, із середньою присутністю 44 депутатів та постійною участю секретаря ради, що забезпечує стабільний кворум. Засідання проводяться відкрито та транслюються онлайн. Разом з цим, на момент підготовки цього матеріалу Одеською міською радою так і не було ухвалено рішення про взяття до відома факту припинення громадянства міського голови. Своєю чергою, 16 жовтня було видано розпорядження за підписом секретаря міської ради Ігоря Коваля, в якому зазначено, що він розпочинає виконання обов’язків Одеського міського голови. 

Що з припиненням громадянства? 

Як уже зазначалося, на своєму сайті СБУ повідомила, що громадянство Геннадія Труханова було припинено на передбаченій ст. 19 Закону України "Про громадянство України" підставі — добровільне набуття громадянства іншої держави. Важливо, що ця підстава застосовується у випадках, коли громадянин України після досягнення повноліття добровільно отримав громадянство іншої країни. При цьому добровільними вважаються усі випадки, коли громадянин України звертався із заявою чи клопотанням про набуття іноземного громадянства відповідно до законодавства цієї країни. 

Разом з цим, на практиці існують певні складнощі у виявленні та доведенні випадків добровільного набуття іноземного громадянства. Так, у матеріалі ОПОРИ "Не можна позбавити, дозволено припинити: особливості припинення громадянства" згадано, що свого часу у відстороненого голови Державної фіскальної служби Романа Насірова виявили паспорти Великої Британії й Угорщини, натомість у медіа опублікували лист Державної міграційної служби про відсутність відповідної документально підтвердженої інформації для порушення питання про втрату громадянства України. Держави (зокрема й держава-агресор) переважно опікуються своїми громадянами і не завжди бажають взаємодіяти з Україною в питаннях підтвердження факту добровільного набуття їх громадянства.

Роман Насіров в суді, фото: gettyimages

 Також зауважимо, що відповідний Указ Президента так і не було оприлюднено на сайті офіційного інтернет-представництва Президента України чи в офіційних друкованих медіа, принаймні на момент підготовки цього матеріалу. 

Нагадаємо, що раніше ОПОРА вже вказувала на проблему відсутності відкритих рішень щодо припинення громадянства. Наші запити на доступ до публічної інформації та отримані відповіді засвідчують поширену практику відмов у наданні такої інформації з мотивів її конфіденційності. Зокрема, на подібному підході ґрунтувалася відповідь Управління доступу до публічної інформації Департаменту з питань звернень громадян Офісу Президента України на наш запит. 

Водночас закон прямо вимагає надавати у відповідь на запит хоча б ту частину документа, яка не містить інформації з обмеженим доступом, — тож вищезгадане обґрунтування закритості сумнівне. Крім того, ця практика доволі непослідовна, оскільки деякі попередні Укази Президента з питань громадянства оприлюднювали публічно. Враховуючи, що припинення громадянства публічних осіб на виборних посадах призводить до суттєвих правових наслідків — від втрати виборчих прав до можливого припинення повноважень осіб, які мають представницький мандат — така інформація є суспільно значущою. Законодавство дозволяє її розголошення навіть без згоди осіб, якщо цього вимагає суспільний інтерес чи захист прав громадян.

Якими є правові наслідки припинення громадянства для фізичної особи? 

У разі втрати громадянства Геннадієм Трухановим на підставі добровільного набуття громадянства іншої держави, ймовірно, він перебуватиме в Україні у статусі іноземця. Такий висновок можемо зробити у зв'язку з тим, що закон прямо забороняє припиняти громадянство на цій підставі, якщо це призведе до апатридства (статусу особи без громадянства). 

Після припинення громадянства особа зберігає право на свободу об’єднань і може брати участь у діяльності громадських організацій, проте це не поширюється на політичні партії. Відповідно до Закону України "Про політичні партії в Україні", членами партій можуть бути лише громадяни України, які мають право голосу, а створювати політичні партії в Україні також можуть лише її громадяни. Закон прямо забороняє фінансування політичних партій іноземцями або особами без громадянства, що покликано запобігти зовнішньому впливу на політичне життя держави. Варто звернути увагу, що припинення громадянства не впливає на право власності — Конституція України (ст. 41) гарантує захист права власності незалежно від громадянства. 

Геннадій Труханов, фото: gettyimages

 Також зауважимо, що особи, громадянство яких припинено, зобов’язані протягом 30 днів з дня прийняття такого рішення виїхати з України або подати заяву про надання дозволу на імміграцію (ч. 17 ст. 4 Закону "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства"). Якщо особа не виконує цю вимогу і не звертається з заявою про імміграцію, вона підлягає видворенню з України у встановленому законодавством порядку. Натомість іноземці й особи без громадянства, які протягом зазначеного строку подали заяву про дозвіл на імміграцію, вважаються такими, що тимчасово на законних підставах перебувають на території України до ухвалення рішення за їхнім зверненням. 

Як особа, громадянство якої припинено, може оскаржити відповідний Указ президента?

Особа, щодо якої видано указ про припинення громадянства, може оскаржити відповідний Указ Президента України на предмет його законності у порядку адміністративного судочинства. Такі справи належать до юрисдикції адміністративних судів і, відповідно до ст. 266 КАС України, розглядаються безпосередньо Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду як судом першої інстанції. Його рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду, яка виступає апеляційною інстанцією. Під час розгляду таких справ обов’язок доказування правомірності указу покладається на відповідача — Президента України або орган, який готував подання про припинення громадянства. Водночас кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається, відповідно до частини першої ст. 77 КАС України.

Чи існує механізм поновлення на посаді міського голови у разі відновлення громадянства такої особи?

Чинне законодавство України не передбачає механізму поновлення на посаді міського голови у разі відновлення громадянства. У такій ситуації мають місце два окремі юридичні факти, кожен із яких має самостійне правове значення: відновлення у громадянстві України та поновлення на посаді міського голови. Повноваження міського голови припиняються достроково у зв'язку з втратою громадянства з моменту взяття до відома такого факту міською радою, і закон не передбачає процедури їх поновлення у разі відновлення громадянства.

Які правові наслідки припинення громадянства для статусу міського голови?

Припинення громадянства міського голови є підставою для припинення його повноважень (п. 2 ч. 1 ст. 79 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні). Для цього відповідна міська рада має отримати офіційне підтвердження факту припинення громадянства та на пленарному засіданні ухвалити рішення про взяття до відома такого факту. Лише з дня прийняття такого рішення повноваження міського голови вважаються достроково припиненими, а посадова особа звільняється з посади.

На відміну від сільських, селищних і міських голів, депутати місцевих рад у разі втрати громадянства достроково припиняють свої повноваження без прийняття рішення місцевої ради. Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», для цього достатньо лише наявності належним чином засвідчених офіційних документів.

фото: gettyimages

Які документи, що підтверджують припинення громадянства, має отримати міська рада, щоб припинити повноваження міського голови, і в які строки це має відбутися? У який строк міська рада повинна ухвалити рішення про взяття цього факту до відома?

Фактом, що підтверджує припинення громадянства, є відповідний Указ Президента України, який, відповідно до пункту 114 Указу Президента №215/2001, надсилають Державній міграційній службі України (далі — ДМС), Міністерству закордонних справ України та Центральній виборчій комісії. У цьому переліку не передбачено надсилання таких рішень іншим органам державної влади чи місцевого самоврядування, навіть якщо припинення громадянства стосується їхніх посадових осіб. Своєю чергою територіальні підрозділи ДМС після отримання такого рішення зобовʼязані в тижневий строк письмово повідомити відповідну особу про припинення її громадянства (п. 116 Указу).

З огляду на те, що чинне законодавство не встановлює ані порядку (хто та які документи має надіслати), ані строків повідомлення міської ради про припинення громадянства міського голови, а також не визначає строків розгляду цього питання радою. З огляду на це, ОПОРА звернулася із запитами до Президента України, Центральної виборчої комісії та Одеської міської ради, що має на меті підтвердити наявність відповідного Указу, з’ясувати факт його надсилання до органів, яких це стосується, та встановити, який порядок було застосовано на практиці. 

Неврегульованість порядку повідомлення про припинення громадянства створює правову невизначеність у діях місцевої влади, яка може по-різному визначати організацію виконання своїх повноважень.

Це, власне, і простежується в діях секретаря міської ради Ігоря Коваля, який 16 жовтня за розпорядження № 1137К розпочав виконання обов’язків міського голови відповідно до ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" у зв’язку з неможливістю виконання Геннадієм Трухановим своїх обов’язків. У коментарях "Суспільному" секретар міської ради зазначив, що чинний міський голова не може виконувати свої обов’язки, оскільки "відповідно до указу він реально відсторонений від виконання обов'язків мера".

Таким чином, міська рада наразі не взяла до відома Указ Президента. Сам же Геннадій Труханов із 15 жовтня перебуває у відпустці. І хоча відпустка не перешкоджає достроковому припиненню повноважень, статус Геннадія Труханова як міського голови залишається чинним, а його обов'язки тимчасово виконує секретар ради Ігор Коваль.

Що з утворенням Одеської  міської військової адміністрації?

Увечері 14 жовтня Президент України у своєму зверненні наголосив, що Одеса заслуговує на більший захист і більшу підтримку, а одним із форматів такого посилення може стати створення міської військової адміністрації. Вже наступного дня, 15 жовтня, було видано Указ Президента України №789/2025 "Про утворення військової адміністрації", яким утворено Одеську міську військову адміністрацію, а також розпорядження №119/2025-рп про призначення начальником адміністрації С. Лисака.

Підстави для утворення військових адміністрацій визначені у ст. 4 Закону України "Про правовий режим воєнного стану". Їх можуть створювати на територіях, де введено воєнний стан, за рішенням Президента України, ухваленим на підставі подання обласної державної адміністрації або військового командування. Згідно з ч. 3 цієї ж статті, військові адміністрації населених пунктів створюються в межах територіальних громад, де місцеві ради, їхні виконавчі органи або голови не здійснюють передбачених Конституцією та законами України повноважень, а також в інших випадках, передбачених цим Законом.

Указом Президента від 15 жовтня було реалізовано саме це повноваження, однак у документі не наведено конкретних підстав чи обґрунтувань для утворення Одеської міської військової адміністрації. Закон не вимагає від Президента детально викладати мотиви в тексті указу, але, з огляду на суспільний резонанс і чутливість ситуації, відсутність публічного пояснення може викликати дискусії щодо обґрунтованості такого рішення. Для забезпечення прозорості та довіри важливо, щоб рішення базувалося на задокументованих фактах невиконання місцевими органами своїх обов’язків або на інших об’єктивних підставах, що свідчать про неможливість здійснення повноважень міської ради, її виконавчих органів та міського голови.

Таким чином, навіть за умови припинення повноважень міського голови, якщо секретар міської ради належним чином виконує передбачені законом обов’язки, це не свідчить про нездійснення повноважень органу місцевого самоврядування і саме по собі не може бути достатньою підставою для створення військової адміністрації.

Як функціонує Одеська міська рада?

Оскільки Закон України "Про правовий режим воєнного стану" однією з причин утворення ВА в населених пунктах визначає невиконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень, доречно звернути увагу на фактичну функціональність Одеської міської ради.

Офіційно рада складається з 64 депутатів, обраних від таких політичних сил: 20 — від партії "Довіряй ділам", 18 — від "Опозиційної платформи — За життя", по 10 — від "Слуги народу" та "Європейської Солідарності", 6 — від "Партії Шарія".

За інформацією, наданою у відповідь на запит ОПОРИ, фактична кількість депутатів міської ради VIII скликання станом на 10 жовтня 2025 року становить 56 осіб, тобто понад дві третини від її офіційного складу. Отже, згідно зі ст. 45 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Одеська міська рада є повноважною.

Протягом 2025 року Одеська міська рада провела 8 пленарних засідань. За загальним правилом, сесія ради скликається в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал (ч. 5 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування України"). В середньому на засіданнях присутні 44 депутати, що забезпечує наявність кворуму для ухвалення рішень.

Одеська міська рада, фото: Dumskaya

Що очікує Одеську міську раду?

Розпорядження за підписом секретаря міської ради Ігоря Коваля, в якому зазначено, що він розпочав виконання обов’язків Одеського міського голови, без попереднього рішення міської ради про взяття до відома факту припинення громадянства Геннадія Труханова свідчить про загострення політичної боротьби. Сам Труханов заявив, що не відмовляється від наміру оскаржити рішення про припинення громадянства в судовому порядку, оскільки, за його словами, «впевнений у своїй правоті». Він також наголосив, що продовжить виконувати повноваження міського голови до ухвалення відповідного рішення міською радою, що свідчить про намір використати наявні правові механізми для відтермінування дострокового припинення своїх повноважень.

Вже утворена міська військова адміністрація може функціонувати паралельно з органом місцевого самоврядування — Одеською міською радою. За такої моделі повноваження у сфері цивільного управління залишаються за міською владою, а питання безпеки та оборони належатимуть до компетенції військової адміністрації. Водночас практика показує, що за відсутності чіткого розмежування повноважень між цими суб’єктами може призвести до неефективного управління громадою та прямого протистояння.

Яскравим прикладом таких ризиків є місто Чернігів, де тривалий конфлікт між колишнім секретарем міської ради Олександром Ломаком та начальником міської військової адміністрації Дмитром Брижинським супроводжувався судовими спорами, публічними звинуваченнями та блокуванням рішень місцевої влади. Окремої уваги потребує питання можливості передачі повноважень органів місцевого самоврядування Одеси до військової адміністрації. Відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", це може робити Верховна Рада України за поданням Президента. У цьому разі всі повноваження органів місцевого самоврядування переходять до військової адміністрації, як це сталося, наприклад, у 2023 році з Горохівською сільською, Снігурівською міською та Первомайською селищною громадами Миколаївської області.

Однак, на відміну від Одеси, зазначені громади після деокупації об’єктивно мали нижчу функціональну спроможність, що могло вплинути на доцільність тимчасового передання повноважень військовим адміністраціям. 

Утворення військової адміністрації з одночасним припиненням громадянства очільника громади без належним чином донесеного до мешканців громади аргументування таких дій може сприйматися як порушення права на місцеве самоврядування або інструмент політичної боротьби.