Низки проблем можна було б уникнути, якщо важливі законопроєкти виносити на обговорення ще до їх реєстрації у ВРУ, – Олена Шуляк

Основи, або Fundamentals – саме так називається перший переговорний кластер щодо вступу України до ЄС. Одна з базових вимог ЄС: влада повинна системно залучати громадян, бізнес і громадські організації до підготовки рішень, збирати та аналізувати їхні пропозиції, а також пояснювати, які з них були враховані. Саме такі принципи відкритості, прозорості та участі громадян є частиною європейської моделі належного врядування. Закон "Про публічні консультації", який надає можливість українцям  долучатися до обговорення рішень, які ухвалює місцева та державна влада, був ухвалений ще у 2024 році. Та чи готова влада чути тих, кого насамперед стосуються її рішення, чому досі немає онлайн-платформи для публічних консультацій та як не "заговорювати" проблеми, які потребують термінового вирішення?  Про це – у розмові з головою комітету держвлади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування ВРУ Оленою Шуляк.

Закон "Про публічні консультації" – один з так званих євроінтеграційних законів. Як ви оцінюєте його значення нині і чи змінив він підходи до взаємодії між владою та громадянами?

Перш за все хотіла б зазначити, що закон про публічні консультації не був ухвалений без активної участі представників саме громадських організацій. Саме вони лобіювали, адвокатували це рішення ще з 2014 року. І от лише в у 2024 році цей законопроєкт був ухвалений і підписаний президентом.

Закон почне повноцінно діяти через 12 місяців після того, як буде скасовано воєнний стан. Це було компромісне рішення на момент ухвалення. Поки що немає обов'язковості впровадження і проведення публічних консультацій, як це передбачено законом, але це не заважає добровільно проводити публічні консультації з різних питань.

Враховуючи, що цей закон виходив із нашого профільного комітету, ми вирішили, що ми будемо показувати, наскільки проведення публічних консультацій допомагає формувати довіру та шукати найкращі ефективні рішення. За ці два роки ми на майданчику комітету провели три великі публічні консультації.

Перша публічна консультація стосувалася ухвалення закону про основні засади житлової політики. Нагадаю, що Україна працювала до 2026 року за дуже застарілим радянським житловим кодексом.  Верховна Рада скасувала цей житловий кодекс, ввела абсолютно нове регулювання у сфері житлової політики, тому нам було важливо максимально проговорити з усіма зацікавленими сторонами для того, щоб знайти найкраще рішення. Коли ми проводили публічні консультації, які стосувалися закону про основні засади житлової політики, виявили те, що це питання набагато більше, ніж основні речі, які були закладені в цьому законі. Воно зачіпає всі існуючі державні програми, – ЄВідновлення, і ЄОселю тощо. Тож ми скерували звіт про публічні консультації до Кабінету Міністрів України. На базі цього звіту уже уряд прийняв низку рішень, які стосувалися Євідновлення і ЄОселі. У результаті проведення публічних консультацій допомогло нам не просто ухвалити якісніше законодавство, але й допомогло врегулювати  проблемні питання на рівні постанов Кабінету Міністрів.

Другу публічну консультацію також досить велику ми проводили для того, щоб зібрати всі пропозиції для нової законодавчої рамки, яка б стосувалася ухвалення нового закону про відновлення. Вже п'ятий рік іде повномасштабне вторгнення, а у нас в законодавстві не закріплені навіть терміни, що таке відновлення, що таке відбудова, які хто відповідає за певні процеси в цих питаннях, яка взаємодія між регіональною місцевою владою і центральними органами виконавчої влади тощо. Тому ми проводили такі консультації, щоб також зібрати всі пропозиції, надати їх безпосередньо Кабінету Міністрів України. Станом на сьогодні цей закон ще не зареєстрований, але у нас уже сформована непогана база з врахуванням інтересів багатьох сторін для того, щоб цей закон був якісним. 

Треті консультації ми проводимо буквально зараз – щодо нового закону, який буде стосуватися управління саме житловим фондом. На сайті комітету, як того вимагає закон про публічні консультації, ми розмістили до обговорення відповідні документи. Збираємо зараз всі ці пропозиції. Плануємо також працювати з офісом Ради Європи, щоб подивитись, наскільки вони можуть нам допомогти, дати свої висновки для того, щоб це законодавство відповідало стандартам Європейського Союзу. 

Мені здається, що своїм прикладом ми показуємо, що публічні консультації приносять багато позитивних і ефективних речей. Також обов'язково потрібно, щоб Кабінет Міністрів України розробив відповідні нормативно-правові акти і технічну частину, яка стосується створення великої онлайн-платформи, де в електронному вигляді зможуть проводитись такі публічні консультації. Кожен  зможе зайти на цю платформу, зареєструватися, надати свої пропозиції, ознайомитись з консультативним документом, подивитись потім, чи ці пропозиції були враховані, якщо ні – то яке обґрунтування того, що їх не врахували. 

На сьогодні дискусії щодо багатьох резонансних законопроєктів часто починаються вже після їхньої реєстрації у ВРУ або навіть після першого читання (наприклад, як це було з Цивільним кодексом). Як ви пояснюєте цю тенденцію? 

Я б не сказала, що Цивільний кодекс не обговорювався. Над Цивільним кодексом, зі слів Руслана Стефанчука, працювали сотні людей, які мають відношення до наукової діяльності, до цивільного права. Цей документ розроблявся не один рік. Можливо, на широкий загал він не виносився до обговорень, але всередині експертного середовища, яке працювало над цим документом, звичайно, такі обговорення відбувалися.

Коли документ уже був зареєстрований, то до нього була така прискіплива увага, бо він стосується багатьох аспектів життя кожного громадянина нашої країни. До нас почали звертатися різні організації з різними пропозиціями. Всі ці пропозиції ми зібрали, подали у вигляді правок. Я, до речі, сама реєструвала, здається, більш ніж 150 різних правок від різних організацій, з якими ми обговорювали ці питання. Зараз, коли пройшло перше читання, мені здається, якраз і відбуваються справжні публічні консультації, різні зустрічі, обговорення, знімаються якісь міфи, бо не завжди є на 100% розуміння того, що мав на увазі автор. Я впевнена, що на друге читання цей документ вийде вже в тому вигляді, який максимально врахує всі позиції всіх сторін.

Звичайно, якби цей закон про публічні консультації уже працював, то перед внесенням законопроєкту безпосередньо на розгляд до сесійної зали, він перебував певний час на обговоренні. Тож низки проблем можна було б уникнути.

Але для нас це досвід, який говорить про те, коли зачіпаються суспільні інтереси, коли дуже багато заінтересованих сторін, то краще виносити такий документ на обговорення перед реєстрацією. Але ми молода демократія, ми вчимося, робимо помилки. Головне, як ці помилки виправляються, і з яким результатом потім ухвалюється той чи інший законопроєкт.

Власне, коли рішення зачіпає інтереси багатьох сторін, кожна з яких має власні погляд, або якщо йдеться про ухвалення непопулярних законів, як вирішувати, хто саме з боку громадськості має брати участь у публічних консультаціях і до кого дослухатись?

Коли працювали над законом про публічні консультації, передбачили, що будь-який громадянин, будь-яка громадська організація чи будь-яка юридична особа, можуть брати участь у консультаціях. Але вони реєструються на онлайн-платформі і обов'язково вказують, хто вони. Анонімні особи брати участь у публічних консультаціях не можуть.

Звичайно, коли обговорюється вузькоспеціалізоване питання, можна проводити адресні консультації, щоб зрозуміти думку відповідних фахівців, які глибоко розбираються у тій чи іншій тематиці. Але для суспільно важливих документів, які впливають на життя багатьох, не може бути такого обмеження, щоб люди висловлювали свою думку.

Перед тим як проводиться публічна консультація, готується консультаційний документ. У ньому зазначається, хто суб'єкт проведення таких публічних консультацій (міністерство, орган місцевого самоврядування, народний депутат, комітет тощо). У консультаційному документі обов'язково зазначається проблема, яку намагається вирішити через ухвалення того чи іншого рішення і різні шляхи розв'язання цієї проблеми. Це значно спрощує розуміння, чому саме така норма пропонується в законопроєкті, чому саме таке рішення. Тому тут головне, щоб цей консультативний документ був підготовлений якісно. Бо якщо просто оприлюднити законопроєкту і сказати: "Будь ласка, ознайомтесь з цим документом" – це не  буде так ефективно,  як коли ти в описовій частині сформулюєш правильно проблему, покажеш, чому ти дійшов до таких висновків. Бажано, щоб все було підкріплене розрахунками, певною аналітичною інформацією,  тоді набагато буде ефективніший результат після проведення таких консультацій.

Бувають ситуації, коли рішення треба ухвалювати швидко. Як, на вашу думку, знайти баланс між потребою оперативно вносити зміни до законодавства і якісного громадського обговорення законодавчих ініціатив? 

Наведу дуже простий приклад. Пам'ятаєте, коли була підірвана Каховська ГЕС? Буквально на четвертий день після  цього терористичного акту уже виходили підрядники, щоб усувати наслідки від цієї катастрофи. Уряд дуже швидко готував експериментальну постанову. Бо коли у вас мільйон людей залишиться без водопостачання, уряд не може собі дозволити виносити постанову на обговорення, шукати найкраще рішення як і по які території має проходити водогін. Тоді дуже швидко запрошувались науковці, великі компанії, які працюють в цій сфері. Технічні фахівці вирішували, яким чином і спроєктувати водогін, і по якій саме території він буде проходити. Так, тоді не робили ні оцінку впливу на довкілля, ні інші документи, які пов'язані з екологією, тому що виклик був наскільки великий, що потрібно було діяти досить швидко. І ми розуміємо, що  в умовах повномасштабного вторгнення такі рішення, на жаль, доведеться приймати.

Але якщо йдеться про рішення, які стосуються, тієї ж житлової політики, цивільного права, питання пенсійної реформи, політики щодо внутрішньопереміщених осіб, то їх можна виносити на обговорення та збирати найкращі пропозиції. Звичайно, про пенсійну реформу ми говоримо в Україні вже щонайменше років 15, не хотілося б її відкладати, але все можна трошки дати часу, ніж потім отримати негатив з боку з боку людей нашої держави.

Чинна редакція закону про публічні консультації не передбачає обов'язкового проведення консультацій народними депутатами, хоча нардепи так само можуть бути авторами законопроєктів.  Чи вважаєте, що все-таки потрібно зобов'язати народних депутатів проводити такі консультації, аби це стало звичною практикою для народних депутатів, а не поодинокими прикладами? 

Була надзвичайно складна дискусія стосовно того, чи обов'язково народні депутати і комітети повинні проводити публічні консультації. Є декілька важливих моментів. Публічні консультації потребують серйозної технічної підготовки. В тебе повинні бути спеціалісти, які напишуть консультативний документ, оприлюднять інформацію, зберуть пропозиції,  потім напишуть звіт та спланують заходи відповідні. Тобто для цього потрібна не одна людина. У міністерств є штат працівників, які можуть це робити. В одному комітеті одночасно може бути сотня законодавчих ініціатив. Народний депутат технічно не має бази для того, щоб проводити якісно такі консультації. Можливо, коли запрацює онлайн-платформа, буде простіше з цим працювати.

Ще один такий важливий момент:  навіть якщо народний депутат провів публічні консультації, зареєстрував законопроєкт, то згідно з чинним законодавством, є 14 днів для того, щоб інші народні депутати подали альтернативні законопроєкти. Як потім працювати саме з альтернативними законопроєктами, вони ж уже не підпадають під публічні консультації? Тому поки в законі чітко зазначено, що народні депутати  та комітети можуть проводити публічні консультації, але не закріплена обов'язковість. Тому поки ми в режимі добровільності і потрібно шукати рішення, яким чином зобов'язати і депутатів, і комітети проводити правильні публічні консультації. Хотілося, щоб вони були не формальністю, для галочки, а щоб дійсно можна було отримувати якісний фідбек, який дійсно покращуватиме запропоновані  рішення.

Ви кажете про якісний зворотній зв'язок. Що потрібно зробити, щоб громадськість довіряла механізму публічних консультацій і бачила сенс у своїй участі? Як переконати профільні громадські організації, фахові спільноти брати участь у цих обговореннях?

Дійсно на сьогодні є величезна проблема, яка стосується саме фаховості.

Ми часто бачимо, коли не фахові коментарі руйнують ставлення до того чи іншого законодавчого акта. Мені б дуже хотілося, щоб ось цієї фаховості було набагато більше і в представників громадського сектору, особливо, коли вони дають пропозиції до важливих, інколи непопулярних законодавчих ініціатив. Важливо, аби їх пропозиції все-таки ґрунтувались не на емоціях, не на особистому сприйнятті, а на глибокому розумінні предмета і проблеми, яку намагається вирішити законодавець чи представники місцевої влади.

Я не можу сказати, що в нас неактивні представники громадського сектору. Вони дуже активні. Вони у нас спеціалісти у всіх питаннях, починаючи з цивільного кодексу, закінчуючи питаннями містобудування, екології, навіть не маючи інколи достатньої освіти і досвіду, але це не можемо забороняти їм висловлювати свою думку. Наше завдання пояснювати, роз'яснювати, надавати зрозумілу аргументацію, інколи знімати побоювання, щодо тієї чи іншої норми. 

Як, на вашу думку, вибудувати культуру публічних консультацій, аби це були конструктивні дискусії, а не публічні сварки між сторонами, чиї інтереси різняться?

Я особисто дуже б хотіла, щоб публічних консультацій долучались більше представників саме бізнесу. На сьогодні ми не бачимо такої активності з боку бізнесу в різних питаннях. Наприклад, обговорюється стратегія розвитку громади, чи програма комплексного відновлення, чи якийсь законопроєкт. Бізнес стоїть осторонь. А уже коли документ виходить до сесійної зали на друге читання, бізнес починає засмучуватися або сперечатися. Коли бізнес не включається, ми не отримуємо цього важливого фахового обговорення.  Можливо, проблема ширша,  ніж це бачить законодавець. Можливо, коли розв'язуємо проблему одного стейкхолдера, десь забюрократизовуємо процедури, які стосуються іншого стейкхолдера.

На сьогодні дуже багато актів, які стосуються саме бізнесу, тому що без нього  не буде у нас ні розвитку економіки, ні розвитку країни. Тому б дуже би хотілося, щоб бізнес включався, входив у фахові дискусії із представниками громадянського суспільства в тому числі.

Гадаю, оця культура з часом сформується. На сьогодні дуже багато і неправдивої інформації ми отримуємо, і бачимо багато речей, які точно не повинні бути в цивілізованій країні. Але тут потрібно гуртуватися усім, пояснювати, роз'яснювати і нести оцю культуру спілкування і обговорень до всіх учасників процесу.  Бо в нас країна одна, ми обрали тут жити, тут розвиватись, тут працювати,  і нам потрібно знаходити спільну мову.

Матеріал опубліковано в рамках проєкту «Застосування законодавства про публічні консультації — залучення громадян до прийняття рішень», що реалізується Коаліцією Реанімаційний Пакет Реформ за підтримки МФ «Відродження».