Навіщо Зеленський дозволив проводити закупівлі без тендерів. Експертне опитування

Президент України Володимир Зеленський підписав цей закон минулого тижня. Журналістки Еспресо Ольга Чайка і Софія Когут запитали у експертів про переваги і недоліки такого рішення.

Василь Задворний, директор ДП “Прозорро”:

Давайте розділимо закупівлі до Дня незалежності і закупівлі для Київської об’їзної дороги. Відповідно до законодавства щодо цих закупівель визначені різні механізми.

Закупівлі щодо будівництва Київської об’їзної дороги взагалі виведені з-під дії закону про публічні закупівлі, — тобто не дуже зрозуміло, яким законом будуть керуватися закупівельники, коли будуть обирати постачальника.

Коли ми говоримо про закупівлі до Дня незалежності, то законом визначено, що вони будуть відбуватися в рамках закону про публічні закупівлі за переговорною процедурою. Технічно — це різні рішення із різними наслідками.

Закупівлі до Дня незалежності за переговорною процедурою не надто зекономлять час. В середньому переговорна процедура триває 10-20 днів, відкриті закупівлі — 30-40 днів, будівництво буде тривати кілька років. Тобто ми говоримо про якісь відсотки економії часу.

Переговорна процедура застосовується відповідно до закону у випадку, коли у вас на ринку немає конкуренції. Є ексклюзивний постачальник послуг, наприклад, виробник наукових запатентованих рішень, які ви маєте намір купити. Або у випадку форс-мажорних обставин, — стихійне лихо і вам треба швидко полагодити щось.

Сказати, що переговорна процедура краща за відкриті торги, тому що вона швидша — це як порівнювати непорівнювані інструменти.

Щодо оскражень. З 2020 року вступив в силу новий закон про публічні закупівлі, який наніс суттєвий удар по так званим “тендерним тролям”. Зараз просто так блокувати закупівлю коштує дуже багато грошей. Ми бачимо, що суттєво знизився відсоток скарг, які відхиляються на рівні Антимонопольного комітету або відкликаються.

Якщо говорити про наслідки ухваленого рішення, то я б виділяв три рівні цих наслідків.

Перший, найпростіший рівень, — це питання економічної доцільності, конкурентності, відкритості ринку закупівлі і досягнення ринкової вартості. Логіка тут дуже проста. Коли ми купуємо щось через відкриті закупівлі на Prozorro, закупівлі видно всім, тендерна документація доступна всім, її можна почитати, можна прямо через систему поставити запитання, побачити відповіді на інші запитання. Можна оскаржити тендерну документацію, можна подивитися, яка кількість учасників прийшла на закупівлю, з якими цінами, яка була фінальна ціна контракту тощо. Коли ми не проводимо закупівлі в конкурентний спосіб, ми всього цього багатства конкуренції не маємо або ризикуємо не отримати.

Друга історія — це створення прецеденту. Це більш глобальний рівень впливу. Я працюю в Prozorro з кінця 2016 року. Напевно, не було жодного року, аби хтось не намагався щось з-під Prozorro вивести, приховати. Є побоювання, що ці виведення можуть мати під собою певний негативний інтерес. Факт того, що щось з-під Prozorro виведено, — це створення негативного прецеденту. Тобто потім будуть приходити інші люди і казати: “Це ж можна було зробити, давайте і ми тепер зробимо виключення”.

Нагадаю: у нас вже є одне таке масштабне виключення — це ковідні закупівлі, які в березні 2020 року були виведені з-під Prozorro. Але там принаймні була зрозуміла аргументація. Зараз аргументації такої сили ми не бачимо.

До прикладу — колеги з Міністерства інфраструктури кажуть, що в Prozorro немає тих процедур, які їм потрібні для закупівлі Київської об’їзної дороги. Я не можу ані підтвердити, ані спростувати це твердження просто тому, що до нас ніхто не звертався із запитом про якийсь функціонал. Можливо, його дійсно нема — тоді його можна було б розробити. Можливо, цей функціонал є, а колеги про нього просто не знають. Тобто ми зараз навіть не розуміємо, чим це рішення було обґрунтовано.

Третій негативний наслідок — це питання довіри громадян до держави і держави до громадян. Це більш філософське питання. В сучасному світі дуже велика кількість інформації є відкритою і доступною для користувачів мережі Інтернет. В такій ситуації щось приховувати виглядає як відходження від загальносвітових практик.

Наталія Шаповал, керівниця KSE Institute, віцепрезидентка з політичних досліджень, членкиня Консультативної ради Центру вдосконалення закупівель:

Закупівлі з будівництва Київської окружної будуть проводитися по типу контракту, який називається EPCF. Якщо інтерпретувати з англійської, це “Інженерні роботи, закупівлі, будівництво, фінансування”. Це тип контракту, який використовується у приватному секторі девелоперами, які втілюють великі проєкти з будівництва. Це, по суті, виконання робіт “під ключ”, при яких всі ризики на себе бере постачальник. Тобто є фіксовані параметри завдання, і все всередині цього проєкту, від проєктування до повного будівництва, має виконати постачальник. Такий підхід — це певне гарантування, що не буде довгобуду.

Це добра форма контрактування. Вона краща, ніж практика публічних закупівель, коли, наприклад, проєктування відділяється від будівництва. По суті, тоді постачальник не несе відповідальності за те, чи він все виконає. Хоча зазвичай передбачаються певні санкції за невиконання, але на практиці постачальники часто продовжують контракти і терміни, в результаті в Україні є купа недобудованих об’єктів.

Інший бік цього питання — це виведення з-під системи публічних закупівель. Тобто у системі Prozorro не буде відбуватися цього тендеру. І є багато ризиків, що така закупівля може пройти не прозоро. У цьому виведенні бачать мотивацію не зробити краще, а мотивацію вкрасти гроші. 

Я інтерпретую цю ситуацію так: система публічних закупівель виявляється незручною для таких політично високорівневих проєктів, коли треба не просто зробити, а встигнути зробити в обіцяні терміни. Це значить, що треба думати над якимись більш гнучкими способами закупівель, і вирішувати проблеми, які не так закупівель стосуються, як саме будівництва.

Загалом потрібно аналізувати, які саме проблеми не дали можливості зробити окружну дорогу за допомогою процедур, які існують, — і пробувати їх вирішити у законі про публічні закупівлі і в купі нормативно-правової бази про будівництво. Це все можна зробити, але це потребує змін в законодавство і в IT-систему.

Закупівлі до Дня незалежності будуть відбуватися за переговорною процедурою. Переговорна процедура — це стандартна процедура в системі публічних закупівель. Вона відбувається в  Prozorro.

Переговорна процедура полягає в тому, що замовник поза системою проводить переговори, збирає протоколи. Тобто він документує, кого він запросив на переговори, що там обговорювалося, яке було тендерне завдання. Потім, за результатами таких переговорів, обирається один підрядник і контракт завантажується в систему Prozorro.

Це швидше, ніж конкурентна процедура. Конкурентна процедура — це коли в системі закупівель проводиться аукціон, за результатами якого обирається підрядник.

Переговорна процедура займає 10-14 днів. На конкурентну процедуру зазвичай потрібно близько 2 місяців, якщо її проводять компетентні люди. Якщо не дуже компетентні, можна і весь рік проводити, а можна і більше.

Переговорна процедура дає трохи більше можливості врахувати фактор, який важко описати в тендерній документації.

Наприклад, коли замовник обирає постачальника, багато факторів, які впливають на його рішення, важко описати. А іноді їх можна описати, але постачальник може підробити чи прикрасити у документах. І постачальник, який надає погані послуги, може на папері видати себе, як якісний виробник, а насправді це компанія “Рога і копита”, де працюють неетичні непрофесійні люди та використовують практики, які вам не подобаються. Але на папері вони виглядають добре і за законом немає причин із ними не працювати.

Водночас, у переговорній процедурі контроль переходить з громадськості на рівень органа, який проводить цю процедуру закупівель. Це не значить, що це безконтрольна закупівля. На неї так само мають бути документи, які потім можуть бути перевірені контролюючими органами, але, дійсно, таких торгів в системі Prozorro ми не побачимо.

Громадянське суспільство, різні НГО (недержавні громадські організації, — ред.) проти такого. Тому що зараз громадянське суспільство контролює дотримання законодавства і відсутність корупції більше, ніж органи, які за це мають відповідати. У них великий спектр проблем, чому їм важко це робити, у них ресурсів не вистачає.

В обох цих випадках на одному боці вагів — швидкість і можливість виконати справді гарні проєкти про створення інфраструктури, виконати це вчасно, коли це було політично пообіцяно. На іншій стороні вагів — послідовність політики.

З одного боку — як встигнути, а з іншого — як треба чинити правильно, по-державницьки. Це дуже складна дилема.

Як саме ці зміни були проведені — на жаль, вони були проведені не гарно. Це викликає додаткову недовіру до того, чому ці рішення приймаються — чи через такі ваги, чи у людей дуже погана мотивація і бажання вкрасти гроші.

Агія Загребельська, колишня державна уповноважена Антимонопольного комітету України, співзасновниця “Ліги антитрасту”:

Я в цьому законі (№ 1530-IX, — ред.) не бачу багато хорошого. Навіть той інститут уповноважених з розгляду скарг, який запроваджується, є дуже ризикованим, тому що ці уповноважені будуть фактично призначатися на посади одноособово головою Антимонопольного комітету. І на сьогодні, на жаль, за нашими інсайдами, є дані про те, що цих осіб, кандидатів спускають голові Антимонопольного комітету і з Банкової, і окремі урядовці. І немає певної самостійності голови АМКУ в цьому процесі.

Тому в підсумку ми можемо отримати від цього інституту уповноважених низку ноунеймів, які не мають жодної репутації, жодних знань, жодного досвіду, які не обмежені тією практикою, яка до цього створювалася тендерною колегією Антимонопольного комітету, яка на сьогодні забезпечувала певну послідовність їх роботи. І ми можемо побачити дуже дивні рішення. Тому поки що я б цю ініціативу не називала хорошою, тому що є дуже високі ризики того, що вона буде працювати дефектно.

Аргумент прихильників закону — блокування тендерів. Але він надуманий.

Тендер через Антимонопольний комітет може бути заблокований на 10 робочих днів. Це той строк, протягом якого Антимонопольний комітет може прийняти рішення за скаргою. І за практикою по дорожнім тендерам приблизно за цей строк Антимонопольний комітет якраз рішення і приймає.

Максимальний строк, за який Антимонопольний комітет може прийняти рішення у найгірших умовах — це 20 робочих днів. Відповідно, 10-20 робочих днів суттєво на будівництво дороги не впливає. Тим більше будь-які замовники, і Укравтодор не виключення, мають планувати свої закупівлі заздалегідь. І Укравтодор запроваджує це планування. За рік до того, як має бути розпочато будівництво/ремонт дороги, вони вже розуміють, яку дорогу вони будуть будувати, на які гроші, скільки коштів вони на цю дорогу виділяють і так далі. Що дозволяє провести не одну таку процедуру, а 10 за весь цей час, і пройти всі процедури оскарження в Антимонопольному комітеті. Тому це абсолютно надуманий аргумент, який не підверджений ні досвідом, ні практикою, ні чимось ще.

Переговорна процедура, за якою будуть проводити закупівлі до Дня незалежності, також може бути оскаржена до Антимонопольного комітету. Приблизно 80-90% переговорних процедур визнаються АМКУ такими, що проведені незаконно. Тобто переговорна процедура має високий ризик бути оскарженою — і не просто оскарженою, а й успішно оскарженою, що буде змушувати замовника оголошувати нову процедуру.

При цьому у переговорної процедури є низка суттєвих ризиків, які пов’язані з тим, що не відбувається конкуренції між учасниками. Не може будь-яка компанія на ринку прийти і запропонувати свою пропозицію за нижчою ціною чи кращою якістю. Ми з вами не можемо бачити, як вони змагаються, хто подає пропозиції.

Як виглядає переговорна процедура? Керівник Укравтодору і підрядник сідають в кабінеті і вдвох домовляються, що буде будуватися за скільки грошей. Зрозуміло, що це шалені корупційні ризики.

Тут важливо, що ані Зеленський, ані Кубраков, ані депутати не витрачають свої гроші. Це наші гроші. Це гроші, які кожен з нас кожного дня платить в бюджет зі своєї зарплати, оплачуючи проїзд у громадському транспорті, заправляючи автівку. Відповідно, люди, які платять ці гроші, мають повне право на те, щоб контролювати, як ці гроші витрачаються.

З переговорними процедурами були прецеденти. Ті, які були прописані в законі, як виключення, оскаржуватися не можуть, — і через одну були або досі є предметом кримінальних розслідувань. На жаль, в Україні багато вироків ми не побачимо. Навіть на Євро-2012, коли цю схему використовували, — на жаль, жодної копійки український бюджет не повернув.

У даному випадку ми не побудуємо до Дня незалежності ані аеропорти, ані дороги. До Дня незалежності ми встигнемо тільки підписати контракти і, можливо, будівельна техніка встигне виїхати на об’єкти. І ми настільки багато втратимо на цьому будівництві, воно однозначно не вартує того. Ми не настільки багата країна, щоб у кілька разів переплачувати за будівництво того чи іншого об’єкту.

При чому при підготовці до Дня незалежності ми з вами хоча б побачимо фінальні договори, тому що замовник зобов’язаний за правилами переговорної процедури опублікувати їх в системі Prozorro. Ми можемо не побачити кошториси, тому що вони можуть бути визначені не як додатки до договору, відповідно, обов’язку їх публікувати не буде. Але сам договір і загальну суму ми зможемо побачити, як і звіт про результати виконання договору.

По Київській окружній ситуація ще гірша. Тому що Київська окружна дорога буде будуватися навіть не по переговорній процедурі. Тобто вона буде будуватися повністю поза межами українського закупівельного законодавства. Це означає, що замовник не має жодного обов’язку публікувати договір, повідомляти нам, скільки вони витратять, скільки кілометрів вони побудують, з чого вони будуть їх будувати, скільки вони заплатять за землю, яку вони будуть викуповувати, і навіть під який відсоток вони залучать кошти.

Ярослав Железняк, нардеп від фракції “Голос”, перший заступник голови комітету Верховної Ради з питань фінансів, податкової та митної політики, в ефірі Еспресо:

Для мене система Prozorro — одна із найкращих систем. У світових рейтингах із системою Prozorro ми завжди були на першому місці і зараз це те, що інші країни копіюють з українського законодавства, тому що це працює.

Тому я фанат Prozorro, я був автором багатьох законів, які його покращують. Дуже погано і сумно, що прийняли такий закон (№ 1530-IX, — ред.).

Щодо самого закону. Тут є дві підміни понять. І тут винен навіть не закон, а Кабінет міністрів, який це використовує.

Була норма про підготовку до 30-річчя незалежності, підготовку до Кримської платформи. Це — стандартна норма, її використовували вже декілька разів, до Чемпіонату Європи з футболу, у минулому скликанні це було для Євробачення. Але ніхто ж не міг подумати, що уряд так цинічно запише туди летовища, дороги, які до Дня незалежності і Кримської платформи мають таке ж відношення, як будівництво якогось заводу. Це просто маніпуляція чистої води.

Те саме стосується правки про 100 млрд на окружну дорогу. Я, на відміну від багатьох колег в залі, слідкував за паравками. І всі колеги, які мене тоді почули — я кричав “проти”, не проголосували за цю поправку.

Ухвалені зміни — це дуже погано. Переговорна процедура — це процедура, яка не дає можливості іншим учасникам показати свою ціну, показати, наскільки вони дешевше за конкурентів можуть надати ту ж саму послугу. До чого це призведе? В найгіршому варіанті це призведе до того, що гроші вкрадуть. В найкращому варіанті це призведе до того, що там, де держава могла зекономити втратить. А економія навіть 1% на 90 млрд, — це 900 млн. Це те, чого нам не вистачає на кисневі концентратори для наших лікарень. Це те, що ми втратимо, як платники податків.