Як Україна навчилася планувати бюджет наперед

31 травня 2021 року Кабмін схвалив Бюджетну декларацію на 2022-2024 роки та 2 червня подав її на розгляд до Верховної Ради. Декларація відображає урядове бачення засад бюджетної політики і показників державного бюджету на середньостроковий період та є основою для складання проекту Державного бюджету України і прогнозів місцевих бюджетів. Цей документ є одним з базових елементів системи середньострокового бюджетного планування, з прийняття якого починається черговий середньостроковий бюджетний цикл. 

Це не перша спроба «запустити» механізм середньострокового бюджетного планування. Так, у червні 2017 року уряд подав Парламенту Бюджетну декларацію на 2018-2020 роки, але цей документ так і не потрапив на розгляд Верховної ради. Підготовлену Міністерством фінансів у 2019 році Бюджетну декларацію не затвердив Уряд. Ну а в 2020 році Уряд взагалі відмовився готувати Бюджетну декларацію в зв’язку з високим рівнем економічної невизначеності, зумовленої пандемією Covid-19.

Перші спроби запровадження середньострокового прогнозування видатків бюджету датуються 2001 роком, коли при підготовці бюджетних запитів на 2002 рік головним розпорядникам бюджетних коштів було запропоновано спрогнозувати обсяг необхідних і можливих бюджетних ресурсів для продовження відповідних бюджетних програм у наступних за плановим роках.

Одним з перших урядових документів, де згадується середньострокове бюджетне планування, є Стратегія розвитку системи управління державними фінансами, затверджена в 2013 році. В цьому документі говорилось, що «до складових системи управління державними фінансами, розвиток яких забезпечуватиметься відповідно до цієї Стратегії, належать: податкова система; середньострокове бюджетне прогнозування, середньострокове бюджетне планування». В 2017 році Уряд затверджує нову Стратегію реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки, яка прямо передбачає запровадження середньострокового бюджетного планування з метою забезпечення розподілу ресурсів відповідно до пріоритетів держави та посилення загальної бюджетно-податкової дисципліни.

У грудні 2018 року Верховна Рада внесла цілу низку змін до Бюджетного кодексу України та деяких інших законодавчих актів, створивши тим самим законодавчу базу запровадження середньострокового бюджетного планування, яке вже багато років успішно застосовується в більшості розвинених країн світу.

Головна ідея середньострокового бюджетного планування  - це розробка бюджету на трирічний період (тобто середньостроковий період), який включає плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди (роки). Це дозволяє ефективно узгодити процеси стратегічного та бюджетного планування, адже реалізація цілей економічної політики, зазвичай, неможлива протягом одного року. 

Бюджетна декларація замінює Основні напрями бюджетної політики на плановий рік. Вона формується з урахуванням відповідних положень документів державного стратегічного планування на 5 і більше років (Щорічне послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, Програма діяльності Кабінету Міністрів України, галузеві стратегії та стратегічні плани тощо), та прогнозних макроекономічних показників. Таким чином, цей документ забезпечує органічний зв'язок між цілями соціально-економічного розвитку та бюджетною політикою країни.

Нова система дозволяє ефективно поєднати два принципи бюджетування – «зверху донизу» та «знизу догори». На основі макроекономічного прогнозу визначається граничний обсяг бюджетних видатків («зверху донизу»), тоді як головні розпорядники бюджетних коштів визначають потреби у фінансуванні відповідних напрямів (видів) державної політики. При цьому кошти виділяються на досягнення конкретних результатів по кожній бюджетній програмі, а не просто діяльності в рамках сфери (напрямку) економічної політики.

Нова система передбачає, що державний та гарантований державою борг не може перевищувати 60% ВВП, а дефіцит державного бюджету – 3% ВВП. Державні гарантії не мають перевищуватимуть 3% доходів загального фонду держбюджету. Граничний обсяг дефіциту державного бюджету не може бути більшим за величину дефіциту в Бюджетній декларації.

Запровадження середньострокового бюджетного планування відповідає тенденціям розвитку управління державними фінансами в ЄС. Так, згідно Директиви ЄС 2011/85/EU “Про вимоги до бюджетних систем держав-членів ЄС” “Усі країни-члени ЄС мають здійснювати середньострокове бюджетне планування на плановий та наступні за плановим два бюджетні роки. До речі, Генеральний директорат з економічних та фінансових питань Європейської комісії з 2006 р. розраховує спеціальний Індекс якості середньострокових бюджетних рамок (medium term budget framework index).

Крім того, Стаття 347 Угоди про асоціацію передбачає обмін інформацією, досвідом, найкращою практикою та здійснення інших заходів щодо розвитку системи середньострокового бюджетного прогнозування/планування.

Очевидно, що головною передумовою успіху середньострокового бюджетного планування є якість стратегічних документів та послідовність їх реалізації.