Є у Конституції початок…

Вже 22 роки наприкінці червня в Україні відзначають День Конституції. Це свято не надто популярне серед українців, які, як свідчать соцопитування, переважно вважають його додатковим вихідним днем. Святкують переважно політики. Одні покладають квіти до пам’ятників Тарасові Шевченку, Михайлові Грушевському та гетьману Пилипу Орлику — автору першої української конституції. Старші за віком згадують на телеканалах подробиці "конституційної ночі" 1996 року, коли Верховна Рада 23 години поспіль працювала над ухваленням документу. А всі без винятку президенти цього дня вже традиційно обіцяють українцям зміни до Основного закону.

Президент VS парламент: як змінювали Основний закон

Україна отримала Конституцію останньою серед республік колишнього СРСР 28 червня 1996 року в результаті гострого протистояння президента Леоніда Кучми й Верховної Ради на чолі з Олександром Морозом. Документ запроваджував президентсько-парламентську форму правління. Президент де-факто призначав уряд та керівників інших органів виконавчої влади і міг звільнити їх будь-коли з будь-якої причини. "Я хочу перед вами вибачитися за те, що я, може, не зовсім коректно стимулював цей процес", — не дуже радісно пожартував тоді Кучма, нагадуючи, що ухвалити документ парламент змусила загроза розпуску. Направду, Кучма сподівався, що парламент таки не зможе ухвалити Основний закон і це розв’яже президенту руки до більш авторитарного правління. Однак, так не вийшло.

Тому не дивно, що дуже скоро у Кучми з’явилося бажання "покращити" Конституцію, щоб встановити повний контроль над парламентом. На референдумі, організованому владою у 2000 році, українцям запропонували зменшити кількість депутатів з 450 до 300, створити другу палату, зняти з парламентаріїв недоторканність і головне — дати президентові можливість розпускати Верховну Раду. Усі чотири пропозиції, за даними ЦВК, українці підтримали, хоч чесність референдуму викликала великі сумніви. Парламент відмовився втілити в життя "волю народу". А ближче до президентських виборів 2004 року таке бажання зникло і в Кучми. З огляду на високі рейтинги Віктора Ющенка, йому навпаки захотілося парламентської форми правління. Зміни швидко підготували (так званий проект Симоненка-Медведчука), "обговорили з громадськістю" і спробували проштовхували через парламент, але голосів не вистачило.

А втім, проект не пропав намарне: у розпал Помаранчевої революції, 8 грудня 2004 року, 402 депутати таки перетворили Україну на парламентсько-президентську республіку. Це був компроміс між оточеннями Кучми-Януковича та Ющенка. Вже через рік більшість повноважень президента Ющенка перейшла до парламенту. Він був цим незадоволений, але не наважився відіграти назад. Натомість створив Конституційну раду, яка навесні 2009 року презентувала власний проект – із двопалатним парламентом та надзвичайно широкими повноваженнями Сенату — верхньої палати. У Верховній Раді документ навіть не розглядали.

А ось новий президент Віктор Янукович діяв більш безцеремонно. Встановивши контроль над Конституційним судом, депутати-регіонали "раптом" вирішили запитати в нього, чи не порушив парламент процедуру в грудні 2004 року. Судді оперативно відповіли, що порушив, і наказали повернутися до редакції 1996 року. Для багатьох юристів-конституціоналістів це стало шоком. "Конституційний суд України визнав Конституцію України неконституційною", — із сумом жартували деякі. Отримавши повноваження Кучми, Янукович для заспокоєння опозиції та Заходу створив новий орган для напрацювання змін — Конституційну асамблею, робота якої була безрезультатною.

Повернутися до парламентської форми правління вдалося лише після Революції гідності. 21 лютого 2014 року парламент конституційною більшістю проголосував закон про відновлення дії Конституції-2004. Це було частиною угоди між владою, опозицією та посередниками з ЄС та Росії. Але Янукович, замість підписати цей документ, втік із Києва. Тож зміни підписав голова Верховної Ради Олександр Турчинов.

Четверта спроба?

Жити за Конституцією 2004 року політикам виявилося не просто. Ще за часів президента Ющенка стало зрозуміло, що в ній закладений системний конфлікт між президентом та прем’єром. Президент, замість опікуватися питаннями безпеки, оборони та захисту прав громадян, намагався перебрати на себе функції виконавчої влади. А свою адміністрацію перетворити на "паралельний уряд", як де-факто було при Кучмі. Ющенко входив у жорсткий клінч як з ідеологічно "чужим" прем’єром Януковичем, так і з ніби-то ідеологічно "ближчою" прем’єром Тимошенко. Доходило до відкритих образ, коли президент називав прем’єра "бомжем" через її скромну декларацію, а Тимошенко Ющенка — "політиканом" через ветування рішень коаліції. В результаті обоє програли.

Політики, які прийшли до влади завдяки Євромайдану зробили з цього висновки й намагалися принаймні публічно не проявляти ворожості одне до одного. Але системний конфлікт не зник: команди Порошенка та Яценюка конфліктували, і зокрема через цей конфлікт Яценюк зрештою подав у відставку.

Здавалося, зі "своїм" прем’єром Володимиром Гройсманом у Порошенка мало б бути повне взаєморозуміння. Але, як пишуть ЗМІ, нині стосунки дуже напружені, оскільки Гройсмана дратує втручання в сферу діяльності Кабміну співробітників президентської адміністрації та близьких до президента депутатів БПП, а президент невдоволений надмірною, як йому здається, самостійністю прем’єра.

Як показує українська історія, найсприятливіший час для змін Конституції — це вибори чи революція. І нині, ближче до президентських перегонів, політики знову почали говорити про необхідність конституційної реформи. У листопаді 2017 року на з’їзді "Народного фронту" Арсеній Яценюк закликав Порошенка розділити функції прем’єр-міністра і президента "за європейським зразком" і стати "справжньою парламентсько-президентською республікою". Причому зробити це спільно до наступних виборів. "Президент — це окремий інститут. Він не відноситься ні до виконавчої, ні до законодавчої, ні до судової гілки влади. І він, як арбітр, має ефективно функціонувати з усіма функціями, які дозволять йому бути гарантом Конституції та головнокомандувачем", - заявив Яценюк.

Позицію Яценюка підтримав і прем’єр-міністр Володимир Гройсман. "Нам потрібно врешті-решт прийняти рішення: ми все-таки парламентсько-президентська країна або президентсько-парламентська. Ми повинні визначити — і це важливо — сфери відповідальності і компетенції всіх рівнів влади. Чітко вказати, хто за що відповідає. Тоді отримаємо зовсім іншу якість державного управління," — заявляв прем’єра під час години запитань до уряду у Верховній Раді в лютому цього року.

Ще далі за Яценюка та Гройсмана пішла Юлія Тимошенко, яка сьогодні має найбільший президентський рейтинг. Очільниця "Батьківщини" на форумі, який фактично розпочав її кампанію, заявила, що йде в президенти, аби... ліквідувати цю посаду. Мовляв, після виборів запропонує нову Конституцію, яка перетворить Україну на парламентську республіку. Кумедно, що саме так традиційно пояснював своє кандидування голова Компартії Петро Симоненко, що зазвичай був зручним “технічним” кандидатом як для Кучми, так і для Януковича.

Заява Тимошенко прозвучала настільки радикально, що міністр внутрішніх справ Арсен Аваков поспішив запевнити, що "Народний фронт" не веде переговорів із "Батьківщиною" щодо змін до Основного закону. Але додав - ідеї йому імпонують: "Я завжди підтримую ідею парламентської республіки. Коли йдеться про парламентсько-президентську республіку, де президент все-таки існує, він обирається прямим голосуванням людей і виступає візіонером, гарантом свобод і балансом для парламенту. Але при цьому президент не займається ні НКРЕ, ні призначенням жодних комісій і прокурорів, не втручається у слідство, не керує Національним банком тощо".

Петро Порошенко своєю чергою неодноразово заявляв, що нинішня парламентсько-президентська модель його влаштовує. "Звичайно, чинна модель не ідеальна, тому час від часу до мене приходять з пропозиціями щось змінити… Повернути Президенту обсяг повноважень як в Конституції 1996 року, або навпаки — перетворити президента на церемоніймейстера," — розповідав Порошенко депутатам під час щорічного послання у жовтні 2017 року. І підкреслював, що змінювати Конституцію "майже у виборчому циклі" не варто.

Але чим ближче до виборів і чим вище рейтинг конкурентів чинного президента, тим більше шансів, що Конституцію таки можуть змінити. Урізання президентських повноважень — один із сценаріїв, які розглядають в адміністрації президента. Поки — як "план Б". Але в разі чого підготувати необхідні зміни оперативно зможе Конституційна комісія — це вже третій консультативний орган щодо напрацювання змін. Поки ж політичної волі немає, комісія зосередилася на інших питаннях.

Суди, децентралізація, недоторканність, Крим, НАТО, ЄС

Дуалізм влади, вірогідно, найбільша проблема Конституції, яка потребує вирішення. Але не єдина.

2 червня 2016 року Верховна Рада 335 голосами проголосувала за зміни до Конституції в частині правосуддя. Вони вже набрали чинності й суттєво обмежили недоторканність суддів та змінили порядок їхнього призначення і звільнення. Нова редакція також остаточно забрала в прокуратури каральну функцію "нагляду".

Отримали позитивні висновки Конституційного суду й готові до остаточного ухвалення два законопроекти, які передбачають скасування депутатської недоторканності. Депутатський проект пропонує позбавити імунітету вже нинішнє скликання депутатів, а президентський – наступне. Чи знайдуться бодай для якогось 300 голосів — питання.

Сумнівні перспективи й у президентського проекту змін в частині децентралізації. Вони передбачають скасування обласних та районних держадміністрацій. Їхні функції мають перейти до виконавчих комітетів, які формуватимуть місцеві ради. А щоб уникнути спокус федералізації, створюється інститут префектів – представників президента, які стежитимуть, щоб місцева влада не ухвалювала рішень, які суперечать Конституції. Проблема в тому, що в перехідних положеннях цих змін вписали, по суті, особливий статус окремих районів Донбасу — відповідно до Мінських домовленостей (хоч цей статус делікатно назвали "особливостями самоврядування"). Під час попереднього розгляду проекту 31 серпня 2015 року під Верховною Радою сталися заворушення. Загинуло четверо нацгвардійців. І нині шанси на остаточне ухвалення документу, на думку більшості політологів, невеликі.

Ще всередині травня 2018, під час відзначення Дня пам’яті жертв геноциду кримськотатарського народу, Порошенко анонсував зміни до Конституції щодо статусу Криму, які, за словами президента, "мають закріпити невід’ємне право кримськотатарського народу як корінного народу України на самовизначення у складі незалежної Української держави". АРК пропонують назвати Кримською автономією, Верховну Раду АРК – Кримською радою. Президент у разі загрози суверенітету матиме право припиняти діяльність місцевих органів влади. Текст проекту поки не показували.

Нарешті, на початку цього року президент повідомив, що в його команді обговорюють ідею "заякорити" в Конституції України курс на ЄС та НАТО. Цю ідею підтримав і нещодавно обраний голова Конституційного суду Станіслав Шевчук. Над змінами працює Конституційна комісія.

Змінювати не можна. Можна "тлумачити"

У конституційному процесі, крім президента, парламенту, рад, асамблей та комісій, є ще один важливий гравець. Він мав би захищати Основний закон, але, як свідчить українська історія, може загрожувати йому. Йдеться про Конституційний суд. Цей орган неодноразово ухвалював рішення, які суперечили Основному закону та здоровому глузду. Ще 2003 року судді проігнорували закони арифметики і дозволили Кучмі йти на третій президентський строк (той правом не скористався). Вже згадувалося про найодіозніше рішення суду 2010 року щодо скасування чинної на той час Конституції. Після перемоги Революції гідності генпрокуратура розглядає його в рамках провадження про захоплення влади Януковичем. Судді мали статус свідків, але справа нічим не завершилася, а двоє з тих, які підписалися під рішенням, і досі на посадах. Є й свіжий прецедент. У березні 2016-го суд на прохання влади розтлумачити, що таке "наступна сесія", замість заглянути в тлумачний словник чи звернутися до Інституту мовознавства, надав власне пояснення: це будь-яка пізніша чергова сесія. Таке тлумачення було потрібне президенту й коаліції, щоб "підвісити" вже згадані зміни в частині децентралізації із "особливим порядком самоврядування" в ОРДЛО. Суддя Станіслав Шевчук, який через два роки очолить суд, тоді з цим рішенням не погодився. Але це тривожний дзвінок — більшість суддів у разі чого готові "підставити плече" владі.