Топ-5 рекомендацій Венеційської комісії для України у 2015 році

2015 рік можна із упевненістю назвати роком України у Венеційській комісії. Такої кількості українських питань давно не було на порядку денному експертів Ради Європи. Приміром, тільки на засіданні у жовтні розглядалось одразу чотири українських питання: судова реформа, Закон про фінансування партій, висновок експертів ВК щодо положень проекту Конституції відносно особливостей самоврядування в окремих районах Донбасу, а також висновок щодо проекту Закону про перевірку на доброчесність. Деякі висновки писались експертами ВК за кілька днів та навіть  в позаробочий  час – на прохання української сторони.

Така увага з боку Ради Європи до українських питань не є дивною - Європа робить все для того, щоб допомогти Україні вийти з кризи, зокрема, кризи правової. Законодавство, засноване на стандартах Ради Європи, є саме тим інструментом, який може допомогти нашій державі, нарешті, набути політичну та правову стабільність.

А ось  відношення української влади до ВК не можна назвати настільки взаємним , оскільки  і досі Київ на власний вибір враховує рекомендації та вибірково виконує свої обіцянки перед Венеційською комісією. У співпраці української влади із ВК можна було яскраво побачити й іншу рису – маніпуляцію акцентами. Пригадаймо, як впродовж року ми чули заяви про те, що, приміром, ВК дала "зелене світло" на децентралізацію або "визнала право України на декомунізацію".

Для того, щоб пояснити, що маю на увазі, наведу простий приклад. Уявімо  ситуацію, якби хтось з можновладців порушив правила дорожнього руху. Поліцейські складуть на нього протокол, а в суді, коли накладатимуть штраф, порушник заявить: "Ви знаєте, поліцейські встановили, що я маю право водити автомобіль". А про те, що  порушив правила дорожнього руху, говорити не буде.

Така поведінка української сторони, яку, на жаль, неодноразово доводилось бачити цього року, свідчить лише про те, що влада і досі не готова жити за стандартами Ради Європи.

Напередодні Нового року, пригадаймо, як проходила співпраця із ВК, а також топ-5-и рекомендацій Венеційської комісії, які були проігноровані нашими можновладцями або ж які були виконані тільки в тій мірі, в якій забажала українська сторона.

Люстрація. Рік марних очікувань

Якими стали результати люстрації за весь 2015 рік? З понад 800 люстрованих чиновників лише троє - рівня заступників міністрів і близько 30-ти – займали керівні посади. Це дуже яскраво демонструє різницю між пафосними заявами та обіцянками суспільству з боку "люстраторів" і реальним станом справ.

Закон "Про очищення влади" цього року спровокував чи не найбільший скандал у відносинах між Україною та Венеційською комісією. Висновки експертів ВК щодо Закону були більш, ніж критичними, публічна реакція – безпрецедентно жорсткою. Президент Венеційської комісії Джані Букіккіо відкрито закликав українську владу зупинити дію Закону  до часу приведення його у відповідність зі стандартами Ради Європи.

Найбільше критики пролунало в частині люстрації суддів. Також ВК закликала розмежувати такі поняття,  як люстрація і боротьба із корупцією, розкритикували й норми Закону відносно колективності вини. Закон порушує права людини, то ж якщо його текст не змінити, Україна ризикує отримати в майбутньому виграшні позови проти себе в ЄСПЛ. І за рахунок українських платників податків  буде змушена  виплачувати компенсації люстрованим особам з Державного бюджету незалежно  від того, був цей чиновник корупціонером чи ні.

Можливо, в Закон "Про очищення влади" будуть внесені зміни і без допомоги українського парламенту, а після прийняття рішення Конституційним судом України. Однак, за рік КСУ так і не зміг надати свій висновок щодо конституційності окремих норм цього Закону.

Що ми маємо за рік? В  регулюванні правової ями, в якій знаходиться процес люстрації в Україні, не змінилось нічого. Ідеологи люстрації – «притихли». А українське суспільство не отримало того, на що очікувало - покарання винних та очищення влади від корупціонерів.

Судова реформа. Незалежність суду не є повною

Судова реформа – також одне з найбільш масштабних питань в історії співпраці України і Венеційської комісії у 2015 році. Документ у підсумку отримав схвальну оцінку експертів комісії "За демократію через право".

На перший погляд, більшість рекомендацій ВК щодо судової реформи - враховані. Однак, незважаючи на позитивні моменти президентського варіанту судової реформи, зокрема щодо повного усунення парламенту від процедури обрання та звільнення суддів, проект Конституції значно збільшує повноваження Президента і можливості впливу останнього на систему правосуддя.

В разі його прийняття, виключно від Глави держави буде залежати: призначити, рекомендовану Вищою радою правосуддя  особу на посаду судді чи ні. Хоча думка ВК відносно такого права звучить більш ,ніж чітко: "повинно бути зрозумілим, що подання, ухвалене ВРП про призначення судді, є обов’язковим для Президента". Однак, ця рекомендація не знайшла відображення у тексті проекту Конституції.

Також, попри критику експертами Венеційської комісії, українська влада так і не відмовилась від ідеї звільнення окремих категорій суддів. В якості показової "жертви" судової реформи у підсумку обрали "молодих суддів", що сьогодні перебувають на випробувальному 5-тирічному терміні. Їх звільнення передбачене перехідними положеннями проекту Конституції. Чому саме їх? Жодних зрозумілих пояснень від авторів реформи досі не надійшло.

Під час засідання, у жовтні 2015 року, Венеційська комісія зазначала, що звільнення з посади всіх суддів, за винятком окремих ситуацій, таких як розірваність конституційного процесу (конституційний дисконтинуітет), не відповідає європейським стандартам. Навіть переатестацію діючих суддів (які сьогодні призначені безстроково), ВК радить розглядати , як виняток.

А в разі проведення одночасного перепризначення суддів "першої п’ятирічки", рекомендувала "зробити для них преференції,  враховуючи їх досвід, отриманий під час перебування на випробувальному терміні. Наприклад, звільнити таких суддів від зобов’язання проходити додатковий період навчання протягом наступних кількох років".

Однак, дану рекомендацію українська влада знов-- таки виконала рівно настільки, наскільки схотіла.

Напередодні Нового року Верховна Рада направила проект змін до Основного Закону на експертизу до КСУ. Подальшу долю реформи народні депутати вирішуватимуть вже в 2016 році за умови, що буде знайдений консенсус стосовно її спірних положень. А їх – достатньо.

Децентралізація. Політико-правове рішення

Так сталося, що процес децентралізації в Україні був прив’язаний до виконання Мінських угод, і виявився вже не стільки юридичним процесом, скільки політичним. Говорячи про децентралізацію як реформу, необхідно роз’єднати ці дві складові. В частині, що стосується децентралізації по суті, Венеційська комісія не висловлювала критичних зауважень. Хіба що звернула увагу на надто широкі функції префектів.

На практиці, окрім ,власне , норм Закону про децентралізацію, мало говориться, що ВК зробила окремий висновок щодо перехідних положень проекту Конституції, які стосуються окремого статусу районів Донецької та Луганської областей.

У своєму висновку, оприлюдненому під час засідання у жовтні, експерти ВК наголосили: дане перехідне положення Конституції буде діяти на постійній основі. Тобто не є таким вже нешкідливим, як заявлялось відносно "особливого статусу Донбасу" українською владою.

Децентралізація – та тема, де також можна чітко прослідкувати маніпуляцію акцентами. Публічно лунають заяви про те, що Венеційська комісія погодила децентралізацію в Україні. Але, власне, про частину висновків ВК щодо Донбасу публічно не говориться. Хоча ці кілька рядків в перехідних положеннях Основного Закону можуть мати далекосяжні наслідки для всієї держави.

Фінансування партій . Щедрість Верховної Ради вразила експертів ВК

Бюджетне фінансування партій, а також компенсація їх витрат на агітацію - це нова для України практика.  Відповідний Закон був остаточно ухвалений у жовтні 2015 року. Фінансування політичних сил з державного бюджету почнеться з 1 липня 2016 року. На ці потреби в бюджеті на 2016 рік вже передбачили 392 мільйони гривень. Можна сказати, що на відміну від соціальних видатків, гроші на фінансування партій знайшлись у розмірі 200% від потреби, тому що сума в 392 мільйони гривень необхідна буде для фінансування статутної діяльності партій на цілий рік, однак за Законом виділяти гроші з бюджету на існування політичних сил почнуть тільки із другої половини року.

На надмірній щедрості українських нардепів у своєму висновку наголошувала і Венеційська комісія. Так, в рекомендації щодо цього Закону, експерти говорять, що з  бюджету на компенсацію агітації будуть надмірними.

"У даному контексті слід також враховувати той факт, що запропонована система відшкодування витрат виборчих партій є занадто "щедрою" з точки зору максимальної суми компенсації, яку може отримати партія; ... Це може призвести до ситуації, коли такі суми грошей будуть неможливими для виплат з державного бюджету", - йдеться у висновку.

Але повторюсь, Верховна Рада не тільки не обмежила таке фінансування, а й заклала його в бюджеті 2016 р. на рівні 200% від потреби.

Попри те, що фінансування партій з державного бюджету здійснюється в багатьох державах ЄС, не всюди така практика є популярною. І не завжди допомагала подолати політичну корупцію. Я підтримую всі механізми відкритості та прозорості діяльності партій, які передбачені цим Законом : як ось, публікація фінансових звітів та перевірка їх достовірності уповноваженими органами.

Але разом із цим не розумію, чому ми маємо витрачати майже 400 мільйонів гривень в рік на потреби політичних партій в той час, коли щороку скорочуються витрати на освіту та науку, пенсіонери другий рік поспіль будуть сплачувати податки із власних пенсій, медицина знов буде профінансована менш, ніж на третину від потреби, а українці продовжують збирати гроші на протези ветеранам АТО і досі купують армії теплий одяг та шкарпетки власним коштом.

На мою думку, вступ норми про фінансування партій з державного бюджету має бути відтермінований і розпочатись тільки після нових парламентських виборів  із чистої сторінки.

Декомунізація.  Передноворічне дежавю

Закон про декомунізацію також став предметом критики Венеційської комісії. На своєму останньому засіданні  в грудні  ВК визнала Закон таким, що переслідує законну мету, але не відповідає європейським стандартам і має бути переглянутий. В нинішній редакції, на думку експертів Ради Європи, Закон може перешкоджати праву на свободу висловлення думок. Поняття пропаганди повинно бути «чітко визначено» і повинно «мати на увазі щось більше, ніж просте висловлення думок і ідей».

Венеційська комісія не встановлювала Україні жодних строків для внесення змін до законів про декомунізацію. Як швидко буде змінений Закон - залежить виключно від української влади.

В даному випадку відчувається певне дежавю: Закон про люстрацію українська влада також обіцяла змінити дуже швидко. Але цього так і не сталося.

Особливості співпраці по-українськи

Підсумовуючи, можна сказати, що Україна виконує рекомендації Венеційської комісії, але тільки в тій мірі, в якій це вигідно нинішній владі, а не державі та її громадянам. Також  бувають випадки, коли наші можновладці використовують ім’я та авторитет ВК в залежності від власної вигоди.

Цього року експертизу Венеційської комісії пройшли важливі та системні законопроекти. Для того, щоб врешті-решт Україна не  розчарувала  Європейську Комісію "За демократію через право", Києву саме час переходити від слів до справи.

По-перше, терміново провести задекларовані реформи. Так, сьогодні Україна стоїть на порядку денному Венеційської комісії, але в разі системного невиконання рекомендацій експертів Ради Європи, теплі відносини можуть змінитись прохолодою.

По-друге, навчитися писати закони так, щоб за них не було соромно на засіданнях Венеційської комісії. Значна частина зауважень ВК викликана  низькою якістю поданих законопроектів. Потрібно подавати на розгляд такі закони, щоб у Європі не знайшлося підстав для їх критики.

По-третє, припинити маніпуляцію акцентами. Тобто, на засіданнях - одна поведінка, публічно в Україні – зовсім інша. Потрібно вміти визнавати помилки і їх виправляти.

Не хотілося б, щоб в процесі співпраці з Венеційською комісією одна сторона стомилась від іншої. Причому, стомленою стороною може стати Європа. Україні саме час переходити від декларацій до дій – тільки так ми зможемо стати справжніми членами Європейського співтовариства.