Бюджет 2023: реалістичність та ризики

Оцінка основних положень проєкту Державного бюджету України на 2023 рік

Доходи. Невизначеність, згенерована війною, зумовила доволі обережні очікування Уряду щодо доходів бюджету. Незважаючи на високі темпи приросту номінального ВВП, проектний розмір доходів бюджету 2023 (без врахування грантів) є на 10% меншим відносно планових показників на 2022 рік, і є навіть на 1,3% нижчим фактичних показників 2021 року. Структура економіки за 2022-2023 рр. зазнала суттєвих змін, знизилась частка галузей з високим податковим коефіцієнтом, що негативно вплине на рівень сплати податків з економіки.

Довідково: Якщо оцінити доходи бюджету лише виходячи із прогнозних показників розвитку економіки, то додатковий їх приріст у 2023 р. мав би скласти +200 млрд.грн.  

Видатки. Заплановано, що видатки бюджету 2023 будуть номінально на 5% нижчими за рівень поточного року, однак це складатиме +69% відносно довоєнного 2021 року. Видатки бюджету 2023 визначатимуться потребами воєнної економіки, а не можливостями збору (сплати) податків. Так, перевищення видатків над доходами в наступному році зросте до двократного рівня, тоді як в поточному році очікується +86%, в ковідних 2020-2021 рр. було +17%, а в доковідних 2017-2019 рр.: +7%.

Рівень державних видатків у ВВП в 2023 р. скоротиться з 57% до 40% ВВП (в довоєнному 2021 р. було 27% ВВП). Уряд запланував деяку консолідацію за непріоритетними напрямами видатків для пріоритетного фінансування оборони, частка якої у загальних видатках зросте з 24 до 35%.

Довідково: Враховуючи, що воєнна економіка має високу залежність від рівня її державної підтримки, тому сумнівним вбачається таке різке (на 17 в.п.) зниження частки державних видатків до ВВП. З високою ймовірністю протягом наступного року ці показники буде скореговано: або видатки будуть більшими, або ВВП виявиться нижчим. 

Дефіцит бюджету заплановано на рівні 1280 млрд. грн  (включаючи грантові джерела фінансування). Це складає 20% ВВП, що на 6 відс. п. нижче планових показників 2022 року. 94% потреб у фінансуванні Уряд планує залучити із зовнішніх позик і грантів (1596 млрд. грн), 5% - за рахунок внутрішніх позик (91 млрд. грн) і 1% за рахунок приватизації та інших джерел (8 млрд.грн). Макроекономічний прогноз, на який спирається розрахунок показників бюджету 2023, є дещо песимістичнішим порівняно з прогнозом Національного банку. Національний банк очікує глибше падіння економіки у 2022 р. та більш потужне її відновлення у 2023 році (особливо в частині зовнішньої торгівлі).  Крім того НБУ очікує значно нижчий рівень інфляції – 21% проти 30%.

Доходи 

Доходи Державного бюджету у 2022 році заплановані у розмірі 1279 млрд. грн. і будуть на 90% складатися з податкових надходжень (історичний рекорд).

В цілому податкові надходження мають скоротитися проти планових показників 2022 р. на 4%, в т.ч ПДВ – на 2%, податок на прибуток – на 22%, акцизний податок – на 15%. ПДВ забезпечуватиме майже 50% доходів бюджету, що також є рекордним значенням. 

Показники податкових надходжень розроблено на основі чинних ставок оподаткування, крім ставок акцизного податку на пальне, які передбачається повернути до довоєнного рівня (законопроект № 7668-д). 

Довідково: Приріст кінцевих споживчих витрат населення за 2022-2023 рр. прогнозується на +34%, тоді як приріст ПДВ за цей же період - лише на +11%. Ставки ПДВ було повернуто до довоєнного рівня (за виключенням ПДВ на пальне). Це говорить про наявність потенціалу до зростання ПДВ, у разі реалізації офіційного макроекономічного прогнозу.

Кардинальні зміни очікуються в сплаті частини прибутку державних підприємств, що зараховується до державного бюджету. Зниження цього платежу очікується в 16 разів (втрати 106 млрд грн проти 2022 р.), що обумовлено збитками воєнного періоду.

Прибуток НБУ заплановано у розмірі 19,4 млрд. грн., що лише на 0,5 млрд. грн вище фактичного показника за 2022 рік. На зниження прибутку НБУ впливають значні виплати центрального банку за депозитними сертифікатами після підвищення облікової ставки до 25% річних. В той же час на підвищення прибутку НБУ впливає продаж іноземної валюти з валютних резервів, а також зростання вартості кредитів рефінансування до 27% річних.

Видатки 

Видатки державного бюджету (з міжбюджетними трансфертами) передбачено в обсязі 2514 млрд. грн., які на 1/3 будуть складатися з видатків на оборону та на 25% з видатків на соціальну сферу (соціальне забезпечення, охорона здоров’я, освіта).

Приріст видатків прогнозується за трьома функціональними напрямами: оборона (+38% або +237 млрд. грн), обслуговування боргу (приріст в 2 рази, +160 млрд.грн) та житлово-комунальне господарство (приріст в 3 рази, +9 млрд.грн). 

Фінансування решти функціональних напрямів буде скорочене. Найбільш масштабні скорочення фінансування заплановані за сферами видатків на економічну діяльність (в 2 рази або на 187 млрд.грн), видатків на соціальну сферу (на 8% або на 54 млрд.грн), видатків на загальнодержавні функції (на 20% або на 14 млрд. грн), міжбюджетних трансфертів (на 13% або на 28 млрд.грн).

Скорочення видатків на економічну діяльність переважним чином пов’язане з зниженням державної підтримки ринку природного газу. В наступному році не заплановано виплат компенсацій учасникам газового ринку чи заходів з врегулювання їх заборгованості (-187 млрд.грн). В той же час для підтримки кредитування малого та середнього бізнесу в державному бюджеті передбачено двократне розширення фінансування на Фонд розвитку підприємництва (з 7 до 16 млрд.грн), в рамках якого реалізуються державні програми "Доступні кредити 5-7-9%", "Доступна іпотека 7 %" та "Доступний фінансовий лізинг 5-7-9%".

Інвестиційна активність держави скоротиться: капітальні видатки в 2023 р. знизяться до 1,5% ВВП, а їх абсолютний обсяг буде на 30% нижче довоєнного 2021 року. 

Низька інвестиційна активність держави значною мірою пов’язана із високою вартістю позичкових коштів на внутрішньому ринку. Підвищення облікової ставки НБУ до 25% річних в період гострої потреби Уряду в позиках призвело до того, що в наступному році ефективна ставка внутрішнього боргу зросте з 10% до 15% річних.

      У результаті суттєвого удорожчання внутрішніх позик видатки Уряду на обслуговування боргу збільшаться з 3,6 до 5,2% ВВП (історичний рекорд, що перевищує навіть рівень 2015 року). І це при тому, що всі платежі з обслуговування зовнішнього боргу перед приватними кредиторами на 2023 рік було відтерміновано. Тобто жорстка монетарна політика НБУ суттєво погіршила боргову стійкість державних фінансів України в найбільш драматичний період їх існування.

У 2023 р. витрати на виплату процентів втричі перевищуватимуть обсяг державних інвестицій. Обмеження можливостей держави у підтримці воєнної економіки несе ризики погіршення соціально-економічного становища. Наявність робочих місць – це не тільки економічний базис та мультиплікаційний ефект для приватного бізнесу, але й інструмент соціальної адаптації постраждалих від війни людей.

Довідково: Під час ІІ світової війни Уряд США витрачав на інвестиції понад 60% видатків федерального бюджету (в Україні – 4%). При цьому позики на внутрішньому ринку обходились Уряду США у 2-2,5% річних, що формувало щорічний обсяг платежів з обслуговування боргу на рівні близько 1% ВВП. Масштабні державні інвестиції дозволили створити велику кількість нових робочих місць та підприємств, що зміцнило економічний фундамент країни. Частина новостворених підприємств з часом була приватизована, що дало новий поштовх розвитку американської економіки у післявоєнний період.

Дефіцит та борг

Потреби у фінансуванні дефіциту Державного бюджету 2023 становлять 1280 млрд. грн. або 20% ВВП.

У зв’язку з високою вартістю внутрішніх запозичень Уряд в наступному році планує майже весь потрібний обсяг коштів залучати із зовнішніх грантових та кредитних джерел. На внутрішньому ринку Уряд планує залучити лише 91 млрд.грн при погашенні ОВДП на суму 316 млрд. грн. Із зовнішніх джерел планується залучити 1596 млрд.грн. при погашенні зовнішніх позик на суму 99 млрд.грн. Від приватизації Уряд планує залучити 6 млрд.грн.

Середня процентна ставка зовнішніх позик очікується на рівні 3% річних, а внутрішніх – 17% річних.

Високий дефіцит та переважно позичкове його фінансування призводять до стрімкого нарощування державного боргу. Граничне значення державного прямого боргу в 2023 р. становитиме 6,4 трлн. грн або 100% ВВП. У міжнародній практиці загрозливим рівнем державного боргу вважаються значення у понад 60% ВВП

      
Також суттєво підвищиться рівень доларизації державного боргу: із 64% станом на вересень 2022 р. до 81% станом на кінець 2023 року. У міжнародній практиці загрозливим рівнем доларизації державного боргу вважаються значення у понад 80%.

Слід вказати, що Уряд в проекті бюджету 2023 не розділив окремо позичкове та грантове фінансування, позначивши майже всю величину міжнародної допомоги як нові позики. У разі якщо частина зовнішньої допомоги надійде у формі грантів, то показники боргового навантаження та рівня доларизації боргу будуть меншими. 

Довідково: Із міжнародної допомоги, отриманої Україною за 8 місяців 2022 р., 47% становлять позики і 53% - гранти.

Ризики виконання Державного бюджету України на 2023 рік

На нашу думку ключовими ризиками виконання Державного бюджету у 2023 р. є:

• значно нижчі темпи відновлення економіки із-за комплексу факторів воєнного стану, зокрема руйнації виробничого потенціалу, високого рівня безробіття, низького та деформованого споживчого попиту, втрат трудового потенціалу;
• загострення кризових тенденцій в світовій економіці (зокрема в енергетичній сфері та на фінансових ринках), що може вплинути на розмір міжнародної підтримки України;
• рестрикційний поштовх для економіки внаслідок надміру жорсткої монетарної політики НБУ та звуження банківського кредитування бізнесу;
• звуження програм державної підтримки економіки або їх недостатній для стабілізації обсяг, що може потягнути за собою ланцюгову реакцію скорочення сукупного попиту та падіння податкових доходів бюджету; 
• погіршення фіскальної стійкості державних фінансів у зв’язку з можливою складністю залучити достатні обсяги зовнішніх позик (чи грантів) та високою вартістю внутрішніх державних запозичень (внаслідок жорстких параметрів монетарної політики);
• техногенні катастрофи внаслідок порушення росією Законів ведення війни, визначених Гаазькими і Женевськими конвенціями.

Статтю підготував академік НАН України Богдан Данилишин