Що вирішив саміт лідерів ЄС щодо України: перемовини про вступ та вето Орбана на гроші для Києва

У цьому тексті розповідаємо:

• Перемовини про вступ до ЄС: як вдалося прийняти рішення
• Коли перемовини насправді почнуться і коли можуть завершитися
• 50 мільярдів для України: як Євросоюз збирається подолати вето угорського прем'єра Орбана
• Що буде, якщо Орбан не поступиться

Драматичний саміт: як приймалося рішення про початок перемовин з Україною щодо членства в ЄС

14 грудня Європейська Рада офіційно підтримала початок перемовин з Україною про членство у Євросоюзі. Президент Європейської Ради Шарль Мішель назвав це рішення “дуже потужним сигналом, сигналом надії, сигналом впевненості” як для України, так і для ЄС і всього світу.

Цікаво, що з усіх питань порядку денного цього саміту саме початок перемовин найбільше ставився під сумнів – як в оцінках експертів, так і європейських політиків та чиновників. Перед початком саміту один з європейських функціонерів прямо заявив “Еспресо”, що рішення про перемовини, скоріш за все, буде перенесене на наступну зустріч Євроради у березні 2024 року.

Причина – абсолютно непохитна позиція прем'єр-міністра Угорщини Віктора Орбана, який неодноразово заявляв, що ветуватиме питання про вступ України до ЄС, бо пропозиція Єврокомісії про старт перемовин є “непідготованою, непослідовною та не відповідає інтересам Угорщини”, і взагалі про які перспективи членства можна говорити для держави, у якій йде війна.

Тут варто пояснити, що, згідно з законодавством ЄС, усі рішення, які стосуються питань оборонної політики, бюджету Євросоюзу та питань розширення, мають прийматися Європейською Радою шляхом консенсусу, тобто одноголосно: “за” мають проголосувати всі лідери 27 держав ЄС. Лише один голос “проти” означатиме, що рішення не прийняте. Цим правом на вето і погрожував скористатися Орбан.

Перед початком саміту, зранку 14 грудня, Віктор Орбан знову вийшов до ЗМІ з негативною, але дещо зміненою риторикою. Він наголосив, що виступає проти перемовин з Україною як мінімум тому, що вона не виконала всі взяті на себе зобов’язання для їх початку: з семи необхідних реформ не проведені три. Отже, Україна не готова.

Віктор Орбан, очільник уряду Угорщини
Фото: gettyimages

Насправді, на жаль, Орбан має рацію. Станом на зараз Україна справді не виконала всі сім зобов’язань, які взяла на себе перед ЄС після надання статусу кандидата 23 червня 2022 року. Але залишилося не три реформи, а лише одна: затвердження закону про лобізм, який необхідний для обмеження впливу олігархів. Щоправда, процес на фінальній прямій: у Верховній Раді вже зареєстрований законопроект “Про доброчесне лобіювання”, залишилося лише проголосувати. 

Про те, що Україна не виконала всю “домашню роботу”, напередодні саміту нагадала й президентка Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн. 

“Україна робить великі кроки на шляху реформ, які приведуть її до нашого Союзу. Ми визначили чотири реформи для повного завершення всіх кроків. Верховна Рада щойно ухвалила два антикорупційні закони, а також поправки до закону про національні меншини… Групи національних меншин вже позитивно відреагували на цей закон. І наша початкова оцінка також позитивна. За умови ефективного впровадження, ці дії можуть виконати три з чотирьох наших рекомендацій… Український уряд також запропонував новий закон про лобіювання, щоб обмежити владу олігархів і виконати нашу останню рекомендацію”, – так оцінила пані фон дер Ляєн поточний стан справ з виконанням Україною зобов’язань перед ЄС, виступаючи на сесії Європарламенту 13 грудня.

Отже, формальні причини для відмови розпочинати перемовини про членство у європейців були. Але бажання надіслати Україні позитивний сигнал підтримки – перемогло. Рішення було прийняте, і, до слова, за драматичних обставин. 

Коли лідери ЄС перейшли до голосування, Віктор Орбан, який не бажав голосувати “за”, встав і вийшов з зали, чим дав Європейській Раді можливість прийняти рішення про початок перемовин про членство з Україною. “Правовою підставою для цього (початку перемовин – Т.В.) є рішення Європейської Ради з цього питання, яке не було заблоковане жодним членом Європейської Ради”, – так пояснили “Еспресо” юридичну колізію у Єврораді.

Президентка Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн
Фото: Gettyimages

Чому Орбан погодився не скористатися правом вето, а утримався через відсутність – вийти з зали засідань попити кави його, до речі попросив, за свідченнями очевидців, німецький канцлер Олаф Шольц, – чітких пояснень немає. Але варто згадати, що прямо перед самітом євролідерів, 13 грудня, Єврокомісія розморозила 10,2 млрд євро бюджетних коштів ЄС, які планувалися для Угорщини, але були заморожені минулого року через проблеми з верховенством права у державі. Будапешт нібито успішно завершив судову реформу, проведення якої вимагав Євросоюз. Звісно, це рішення більше виглядає як хабар для Орбана за поступки на саміті. 

Як заявив і сам угорський очільник в інтерв’ю державному угорському Kossuth Rádió 15 грудня, він погодився не ветувати питання перемовин з Україною лише тому, що у нього буде багато можливостей заблокувати цей процес. Тобто, Угорщина вимагатиме “хабарі” від ЄС і надалі, за кожної можливості гальмувати українські (чи певні інші) ініціативи.

Початок перемовин про вступ схвалили: що далі, коли вони почнуться? А коли завершаться?

Отже, принципове рішення про початок перемовин про вступ України до Європейського Союзу ухвалене. Що це означає на практиці? Звернемося до тексту висновків Європейської Ради з цього питання, затверджених 14 грудня. 

“Європейська Рада вирішує розпочати переговори про вступ з Україною… Європейська Рада пропонує Раді ЄС ухвалити відповідні рамки переговорів після того, як будуть вжиті відповідні кроки, викладені у відповідних рекомендаціях Європейської Комісії від 8 листопада 2023 року”, – йдеться в документі.

Тобто, у перекладі на нормальну мову це означає, що Україна повинна завершити сім реформ, щодо яких взяла обіцянку у червні 2022 року – як мінімум, затвердити закон про лобіювання, який все ще не виносився в сесійну залу Верховної Ради для голосування. Після цього, орієнтовно у березні 2024-го, Європейська Комісія має оголосити, що всі умови дійсно виконані. 

Далі буде проведена міжурядова конференція за участі усіх лідерів держав Європейського Союзу, що має затвердити новий документ – переговорні рамки – у яких буде чітко окреслений план проведення перемовин з Україною і гармонізації її законодавства з європейським. Цілком можливо, що конференція буде проведена під час, або відразу до чи після березневого саміту лідерів ЄС, призначеного на 21-22 березня 2024 року.

Голосування за рамки переговорів, варто зауважити, також вимагає одноголосної підтримки усіма державами-членами Євросоюзу. Отже, Віктор Орбан отримає новий привід для торгу та погроз вето, і вочевидь цим скористається.

“У Європейській Раді ми повинні дотримуватися правила одноголосності, і це має залишатися нашим принципом”, – так вже прокоментував перспективи голосування за переговорні рамки для України у березні 2024 року Шарль Мішель.

Але шлях України до членства в ЄС, тим не менш, вже відкритий, і практичний процес розпочнеться відразу. 

Вже цього місяця стартує технічна процедура скринінгу – детального аналізу спеціальною групою експертів ЄС того, як працює українська держава, і що треба зробити, щоб процеси у всіх сферах урядування відповідали вимогам Євросоюзу. Процес скринінгу складається з 35 розділів, згрупованих у 6 кластерів з різних сфер державної політики. Після завершення скринінгу, Єврокомісія представляє державам-членам звіт, який має закласти основну базу для переговорів про вступ до ЄС. Висновком звіту може бути рекомендація Комісії відразу розпочати переговори, або ж Європа може вимагати, щоб спочатку були виконані певні умови – контрольні показники для початку перемовин. 

Процес скринінгу зазвичай триває 1-2 роки, але обізнаний з деталями чиновник з Єврокомісії запевнив “Еспресо”, що за певних умов і повного сприяння української влади переговорна група щодо скринінгу може завершити роботу в Києві і за шість місяців. 

До речі, цьогоріч Україна вже розпочала процедуру “селф-скринінгу” – самостійного вивчення європейського законодавства і оцінки відповідності йому українських законів. Уряд вже звітував про успішне завершення кількох етапів, що дає певну надію. Змін потребуватимуть біля 5000 українських нормативно-правових актів, констатували у Кабміні у вересні 2023-го.

Коли можуть завершитися перемовини? Це залежить як від України та бажання української влади продовжувати реформи і боротьбу з корупцією, так і від політичної волі держав – членів ЄС. У тому числі, і від позиції Угорщини, яка ще явно створить багато проблем на цьому довгому шляху. Перемовини можуть тривати й кілька років, як було з державами Балтії чи наприклад Польщею, а можуть розтягнутися на десятиліття і так і не дійти до реального членства, як показує приклад Туреччини. 

Щоправда, досить осяжний дедлайн цієї осені оголосили самі європейці. “Україна може стати частиною ЄС у 2030 році, якщо обидві сторони виконають своє домашнє завдання”, – заявив президент Європейської Ради Шарль Мішель на початку жовтня. Так само цього тижня, 13 грудня, Європейський парламент ухвалив резолюцію “Щодо політики розширення ЄС”, у якій наголосив, що “Євросоюз повинен встановити чіткі терміни для країн-кандидатів на вступ до ЄС для завершення переговорів про вступ до кінця цього десятиліття” – тобто, також, як і планує Єврорада, до 2030-го.

Голова Європейської Ради Шарль Мішель
Фото: Reuters

Але завершення перемовин не означає автоматичного членства. Рішення про те, що Україна провела перемовини успішно і готова приєднатися до ЄС, має затвердити Європейська Рада – знову-таки, одноголосно. 

Потім має бути проведена спеціальна міжурядова конференція, на якій всі очільники держав ЄС підпишуть з Україною угоду про вступ.

А далі – угода має бути ратифікована усіма державами Євросоюзу. У деяких країнах для цього достатньо голосування національного парламенту (це якраз те, чим лякає нині Україну та Європу Віктор Орбан), а деякі мають провести референдум з цього приводу. Так що попереду – тривалий процес.

Макрофін для України: Орбан наклав вето на підтримку українського бюджету від ЄС, як його подолати?

Якщо з питанням початку перемовин про вступ зірки явно були на боці України, то з другим найважливішим питанням саміту лідерів ЄС – збільшення бюджету Євросоюзу на наступні чотири роки та рішення про створення Українського фонду (Ukraine Facility) розміром 50 млрд. євро на 2024-2027 роки – виникли проблеми. 

Після тріумфального оголошення про досягнення згоди щодо процесу вступу України в Євросоюз, очільники держав ЄС знову зачинилися у залі перемовин – і не виходили до другої ночі. Орбан, на жаль, не виходив теж. 

“Перегляд MFF (багаторічної фінансової програми)... в усіх її компонентах і пріоритетах – підтримка України, міграція,... спеціальні інструменти… – рішуче підтриманий 26 главами держав і урядів. Ми повернемося до розгляду цього питання на початку наступного року", – такий коротенький прес-реліз випустив Шарль Мішель вже ближче до четвертої ранку. В ЄС, нагадаємо, – 27 держав. Ось таке дипломатичне формулювання.

Як виявилося, Угорщина заветувала пропозиції зі збільшення бюджету ЄС та, відповідно, надання грошей для України. Адже мінімум 17 з 50 млрд планувалося передати Києву безпосередньо з бюджету Євросоюзу у вигляді грантів, а інші кошти – забезпечити у вигляді позик, інвестицій та технічної допомоги.

Що це означає для України, та й для ЄС? Чітких роз’яснень довелося чекати весь наступний день, аж поки очільники Євросоюзу завершили саміт (другого дня обговорювали Близький Схід та міграцію), і Урсула фон дер Ляєн та Шарль Мішель вийшли на фінальну прес-конференцію.

Отже: оскільки для затвердження бюджету ЄС все-таки необхідні всі 27 голосів лідерів держав-членів, Європейська Рада вирішила зібратися на позачергове засідання – вже на початку нового, 2024 року. До того часу або вдасться переконати Орбана зняти вето, або ж напрацювати “оперативні рішення”, яким чином забезпечити Україну необхідними коштами з-поза бюджету Євросоюзу.

“Нам не вдалося досягти одностайності вчора. Угорщина не змогла підтримати (рішення про виділення коштів для України – Т.В.). Тепер запланована нова зустріч на початку наступного року. Ми як Комісія використаємо цей час для того, щоб гарантувати, що незалежно від того, що станеться на наступному засіданні, ми матимемо оперативне рішення (щодо України – Т.В.)”, – заявила Урсула фон дер Ляєн.

“Ми проведемо спеціальний саміт з метою переконати усі 27 країн-членів погодитися на цю пропозицію. Але головна тема полягає в тому, що… 26 країн-членів взяли тверде зобов’язання підтримати додатковий пакет у розмірі 50 млрд євро для України. Це – чіткий сигнал, чітка обіцянка, яку твердо підтримують 26 країн-членів”, – наголосив Шарль Мішель.

Цим фактом – наявністю твердої підтримки 26-ти з 27 – задоволені і в міністерстві закордонних справ України. “МЗС України вітає досягнення на саміті принципового рішення про створення Українського фонду (Ukraine Facility) розміром 50 млрд євро на 2024-2027 роки. Це чіткий сигнал, що фінансова підтримка України з боку Євросоюзу продовжиться. Очікуємо на завершення всіх необхідних юридичних процедур в січні 2024 року, які дозволять якнайшвидше отримати відповідне фінансування”, – така оптимістична заява була поширена 15 грудня.

Але проблема все-таки є, бо варто чітко констатувати: жодної копійки макрофінансової допомоги від ЄС на 2024 рік для України наразі не заплановано. А для українського бюджету важливі безперервні надходження коштів від постійних донорів. 

Минулоріч, на грудневому саміті Європейської Ради (так само не без опору Орбана) Європейський Союз виділив Україні макрофінансову допомогу на 2023 рік у розмірі 18 млрд євро. Кошти виплачуються щомісяця, рівними траншами на суму 1,5 млрд євро. Останній транш має надійти найближчими днями, повідомила очільниця Єврокомісії. 

За планом Урсули фон дер Ляєн, саме грудневий транш макрофіну від ЄС український уряд має “розтягнути” на потреби січня – аж поки не буде затверджений новий макрофін, чи буде прийняте альтернативне рішення.

“Виплата Україні протягом наступних кількох днів останнього у 2023 році траншу (макрофінансової допомоги) у 1,5 млрд євро допоможе Україні профінансувати потреби на початку 2024 року, це важливо, – заявила фон дер Ляєн. – А ми використаємо час перед засіданням Європейської Ради, щоб, коли прийде її час, або ми матимемо згоду всіх 27 держав, або ми повинні працювати над альтернативами”.

“Для нас дуже важливо забезпечити безперервне та передбачуване, надійне фінансування для України. Це важливо для України, але це важливо також для бізнес-середовища та інвесторів”, – наголосила вона.

До речі, як повідомив “Еспресо” інформований чиновник однієї з національних делегацій у Європейській Раді, “саміт може бути призначений і на початок лютого, бо ще немає 100% згоди про те, що він відбудеться у 20-х числах січня”. Тобто, затягувати пояси може довестися ще на довше.

Який розглядається “план Б” на випадок повторного вето Орбана? Співрозмовники “Еспресо” як в Єврокомісії, так і в Єврораді, сходяться на тому, що це можуть бути прямі транші з бюджетів найбільш багатих держав ЄС, на основі двосторонніх угод. Не виключається і якесь спільне рішення у форматі “26 мінус Орбан”, але його досягнення виглядає менш реальним, беручи до уваги різні фінансові потенціали держав-членів Євросоюзу.

“Перш за все, 50 мільярдів для України – це план на період в чотири роки. Дуже важливо це чітко прояснити. І ми тяжко працюємо над фінансуванням України по кожному траншу. Навіть ті транші, які були виплачені у минулому, – це завжди була важка робота”, – нагадала Урсула фон дер Ляєн.