Чим особливий проєкт бюджету-2021. Експертне опитування

Міністр фінансів Сергій Марченко каже, що це буде “бюджет можливостей для розвитку”.

Його оптимізм розділяють не всі експерти. Еспресо.TV поцікавилося, що вони думають про проєкт бюджету на наступний рік — і почуло достатньо критичних зауважень.

Олександра Бетлій, експерт Інституту економічних досліджень та політичних консультацій:

Цей проєкт бюджету — це мікс політичної доцільності та макроекономічних ризиків.

Політична доцільність. Пообіцяли збільшити мінімальну зарплату до 6,5 тис. грн з другого півріччя — це закладено у бюджеті. Хоча прорахунок впливу мінімалки на фінансування охорони здоров’я та на освіти є досить проблематичним. Я не впевнена, що справді закладено достатньо коштів на підвищення заробітної плати без зменшення її диференціації. Пан Гетманцев (Данило Гетманцев, нардеп від “Слуги народу”, очільник податкового комітету ВРУ, — ред.) нещодавно висловився за те, щоб 6 тис. грн було протягом всього року — то це не така погана ідея.

Пообіцяли далі фінансувати дороги — дороги будуть фінансуватися у сумі 150 млрд грн, про що йдеться в презентації бюджету та інтерв'ю заступника Міністра фінансів. Але проблема в тому, що половина цього фінансування — це запозичення “Укравтодору”, які беруться під державні гарантії. Борг “Укравтодору” за великим рахунком є державним боргом, і нам треба буде його повертати. Чи доцільно зараз брати такі кредити — буде залежати від ставок. Цьогоріч “Укравтодор” взяв позику у “Укрексіма” під 10,5%. Тобто це не такі маленькі гроші. Будівництво доріг коштує досить багато. Плюс є питання до якості, щодо зловживань. Тут потрібна активна позиція Державної аудиторської служби, яка має все перевірити.

Макроекономічні ризики. Бюджет ґрунтується на досить оптимістичному макроекономічному прогнозі. Передбачає досить великий дефіцит. Скасовує всі фіскальні правила: по обмеженню дефіциту, державного боргу, державних гарантій. У результаті це дає нам досить великі ризики того, що макроекономічна ситуація буде інша, стійкість може бути порушена, — і доходи та фінансування дефіциту буде недовиконано.

Ми маємо цифри, які ґрунтуються на тому, що не відбуваються реформи. Щоб на певний напрямок збільшити фінансування, потрібно десь скоротити. Уряду нарешті треба проводити огляди витрат. Це інструмент, який дозволяє зрозуміти, на що витрачаються кошти, яка ефективність цього і чи потрібно нам далі фінансувати напрямок. Найкраще проводити політику, яка стимулює економічне зростання. Тобто якщо у нас більший ВВП, ми маємо більше доходів, маємо більше можливостей профінансувати медицину, освіту, тобто інвестиції в людський капітал.

Цей бюджет створює фіскальні ризики, оскільки передбачає  дефіцит у 6% ВВП. Це надто високий дефіцит для нашої країни. Якщо у меморандумі з МВФ ми домовилися про 5,3%, треба було хоча б спробувати дотриматись цього показника (хоча насправді показник має бути нижчим, оскільки індикатор у 5,3% базувався на досить обережному макроекономічному прогнозі МВФ зі зростанням близько 1%, а не 4% офіційного прогнозу уряду).

Для проходження наступного року потрібно залишитись у програмі МВФ, що також буде доповнено тоді фінансуванням Світового банку та ЄС, і Україна зможе вийти на міжнародний ринок запозичень — тобто розмістити євробонди. І ще залишиться дуже багато для внутрішнього ринку.

Тоді можливості будуть, але питання в іншому: чи є потреба це робити? 6% ВВП і відповідно зростання боргу не є стійкою політикою для України, особливо зважаючи на вже високі видатки на обслуговування боргу. Україну не можна порівнювати з Німеччиною, Польщею, де ставки біля нуля. У нас вищі ставки. 

Ми цього року бачимо безпрецедентну подію, коли члени Кабінету міністрів, деякі міністри виходять і відкрито критикують бюджет. Тобто навіть уряд не домовився всередині. Це погано, тому що бюджет, сформований Кабміном, має бути втіленням стратегії та пріоритетів уряду.

Марія Репко, заступниця директора Центру економічної стратегії:

Проєкт бюджету на 2021 рік має деякі особливості. Перша особливість — це те, що він передбачає зростання мінімальної заробітної плати: до 6 тис. грн з січня і до 6,5 тис. грн з липня. Це 30-відсоткове зростання, і воно потягне зростання заробітних плат бюджетникам, які працюють на єдиній тарифній сітці. Державні службовці цього підвищення, до речі, не отримають.

Підвищення видатків і підвищення доходів неспівмірні. Якщо казати про державний бюджет, видатки зростуть на 5%, доходи — на 9%. Але цього не вистачить, щоб бюджетний дефіцит увійшов у нормальні рамки — 3% ВВП. Він залишиться дуже високим. У 2020 році через коронавірус він був запланований на рівні 7,5% ВВП. А у 2021 році він знизиться лише до 6% ВВП. Для країни це дуже багато. Це означає, що держава має запозичувати, якось цей дефіцит фінансувати.

Поки що у бюджеті закладено, що цей дефіцит Мінфін планує профінансувати через внутрішні запозичення. Але чи вистачить на внутрішньому ринку коштів — це дуже велике питання.

В умовах кризи так звана контр-циклічна політика, коли розширюється бюджетний дефіцит — це нормально, так роблять, щоб простимулювати економіку. Але ж на 2021 рік уряд очікує зростання — 4,6% ВВП. А інфляція за урядовим прогнозом прискориться до 7,3%, що теж дуже багато, зважаючи, що на серпень у нас результат по інфляції був 2,5%. Тобто це більш-менш оптимістичні плани. І на цих досить оптимістичних планах, плюс на планах по детінізації, уряд будує свій прогноз по доходам. Вони закладають той максимум, який вони можуть отримати з економіки у посткризовий рік. Не факт, що вони цей максимум отримають. А такий великий дефіцит прибирає будь-який простір для маневру. Тобто у держави може просто не вистачити коштів.

У нас є два основні сценарії того, що може відбутися, якщо грошей не буде. Якщо грошей немає — їх або не витрачають (відповідно, це називається секвестр бюджету), або їх друкують (це називається грошова емісія, яка призводить до інфляції і неприємного порушення бюджетної дисципліни, яке може відгукуватися країні роками, знижуючи її фіскальну стійкість та макроекономічну стабільність).

Ще дещо про сектор загальнодержавного управління.

Зараз всі обговорюють тільки державний бюджет, але державні фінанси ним не обмежуються. Є місцеві бюджети, є бюджети фондів: соціального страхування, страхування на випадок безробіття та пенсійного фонду. І от бюджети всіх цих рівнів складають так званий сектор загальнодержавного управління. Тобто це всі податки людей, ЄСВ, інші виплати, які громадяни роблять на користь держави. Вони всі йдуть у ці фонди, місцеві, державний бюджет, а потім — перерозподіляються.

Цей перерозподіл через сектор загальнодержавного управління нашого ВВП у 2017-2019 роках становив приблизно 42% ВВП. У 2020-році він зріс до 49%. Тобто майже половина економіки була перерозподілена через державний бюджет, через місцеві бюджети та бюджети фондів.

У 2021-ому році цей перерозподіл знижується до 45% ВВП. Але все ж таки це забагато. Коли ми розраховували на базі порівняння із європейськими та іншими країнами, з’ясували, що Україні потрібно знизити цей перерозподіл до рівня приблизно 37% ВВП. Тоді приватний сектор отримає більше грошей у своє розпорядження, і в нього буде більше можливостей для економічного зростання.

Дмитро Боярчук, виконавчий директор CASE Україна:

Перший нюанс, на який потрібно звернути увагу — це занадто оптимістичний план по доходам. В бюджетному процесі основне — це реалістичність, я б сказав, консервативність підходу. Всі розуміють, що збільшити план по доходам, і, відповідно, план по видаткам політично набагато простіше, ніж переглядати його в інший бік. Тому є стандартний підхід, коли план по доходам намагаються розглядати трішки песимістично. А в цьому проекті бюджету він оптимістичний… Я б навіть сказав, дуже оптимістичний.

Другий момент — це те, що стосується інфляції. У нас режим інфляційного таргетування. Ми вже живемо в реальності, коли у нас однозначна інфляція. У попередні роки життя в Україні ми звикли, що сьогодні інфляція може бути 2%, завтра вона миттєво може стати 22%. Зараз це трошки інша реальність.

Якщо ми подивимося на структуру нашої інфляції, то є два основних чинника переходу від 2% до двозначних чисел, це: перше — ресурсні ціни, маються на увазі ціни на енергоносії, це нафта і газ; друге — це ціни на продукти харчування. Ці фактори не будуть тиснути на ціни так, щоб наша інфляція виходила за якісь межі. Середній показник 8,7%, який закладений в бюджеті, або 7,3% за рік, грудень до грудня, зараз виглядає, скажімо так, нереалістично. Або ми чогось не знаємо, або Мінфін планує штучно розганяти інфляцію. Якимось природними шляхами поки що незрозуміло, як так може статися.

Ці параметри, які закладені — і ріст, і інфляція — вони дуже сприятливо впливають на номінальні показники доходів бюджету. На них дивляться, і всі розуміють, що є високий ризик, що ані по інфляції, ані по темпам росту ми не зможемо вийти на ці показники. Дуже ймовірно, що так і буде.

Це ставить під питання 100, 150 млрд грн потенційних доходів у бюджет. Якщо ми говоримо, що дефіцит вже запланований у 270 млрд, додати ще 100-150 млрд, — це означає, що в реальності він у нас буде більше, ніж цього року. Це — основна проблема цього бюджету.

Це означає, що якщо такий нереалістичний бюджет буде прийнятий, скоріше за все, це буде негативний сигнал як для МВФ, так і для інших міжнародних організацій. Тому що вони фінансують реалістичні плани, а не якісь фантастичні.

За такого розвитку подій левова частина дефіциту, в тому числі і цього року, буде фінансуватися за рахунок емісійних грошей.

Якщо МВФ не буде і будуть розміщуватися — по-перше, дорого. По-друге, невідомо, як ми розмістимося. Тому що всі ці розміщення мають в основі одну причину — це шалене кількісне пом’якшення на світових ринках. Якщо тенденція зміниться, то у нас будуть серйозні проблеми. Навіть якщо ми запозичимо 2 млрд, це всього-навсього 50 млрд грн з 270 млрд. Тобто це невелика частина того, що нам треба.

270 млрд грн — це, фактично, $10 млрд. Позичити їх на зовнішніх ринках — це нереально. Більша частина з того, що вони запланували — це внутрішні запозичення. Враховуючи, що комерційні банки не зможуть це забезпечити, ми, фактично, говоримо про емісійний канал, якби його не називали. Чи це рефінансування державних банків, чи це викуп Нацбанком облігацій, — це все одно емісійний канал.

Це все несе в собі серйозні ризики. Власне, таким чином можна розігнати інфляцію і певним чином “вирішити проблему”. Але коли починаються такі процеси, вони можуть в якийсь етап ставати неконтрольованими.

Тому ситуація неприємна. Особливо неприємно з огляду на те, що це планується другий рік поспіль. Цей рік у нас близько 8% ВВП дефіцит, наступний — близько 6% ВВП. Заради справедливості варто сказати, що зменшити з 8% дефіциту до якогось приємного 3% — це, напевно, мало реально. І якщо подивитись меморандум з МВФ, там дефіцит 5,3% на наступний рік. Тобто вони розуміють, що політично це, напевно, неможливо — в один момент перетворити такий дефіцит на щось більш пристойне.

І в нашому випадку не проблема розмір дефіциту. Проблема у досить великому оптимізмі, який закладено в основу. Окрім того, у нас там величезні державні гарантії. І, наскільки я розумію, знижуються вимоги до позичальників під різні проекти. Це все порушення дисципліни, яке в будь-яких умовах погано закінчується, а в наших умовах може закінчитися ще гірше.

Фактично, збільшились держгарантії на дороги. Це те, що вони розповідають. Я так розумію, що це одна із флагманських ідей. Питання держгарантій — це означає, що це все одно ляже на бюджет. Якщо ми говоримо, що дефіцит 270 млрд грн, а держгарантії — ще 70 млрд, то ми повинні розуміти, що окрім 270 млрд грн нових позик до державних зобов’язань додаються ще ці 70 млрд. І ще не відомо, чи ці держгарантії не будуть зростати протягом року. Враховуючи, що Нацбанк, можна сказати, був переданий під пряме керівництво Офісу президента, то там, напевно, жодних обмежень не буде.

Дарина Марчак, керівник Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління Київської школи економіки:

Мені здається, що у цьому проєкті бюджету є позитивні і негативні сторони.

Позитивні — це те, що Міністерство фінансів намагалося зробити цей проект бюджету більш якісним з точки зору бюджетного планування. Зокрема, є спроба відмовитись від низки бюджетних видатків, по яким очевидно, що з року в рік не відбувається фінансування. Мінфін відмовляється від COVID-фонду. Це є дуже доброю новиною, тому що COVID-фонд був спірним за своєю ефективністю і доцільністю інструмент на період кризи, і було б дуже погано, якби цей інструмент перейшов і на наступний рік.

Також ми бачимо укрупнення окремих бюджетних програм, це теж дуже добре. В цілому, мені здається, що в Міністерстві фінансів зараз розуміють, що не всі інструменти бюджетного планування працюють так, як мають працювати. І бюджетні програми, за якими розподіляються ці бюджетні видатки, мають бути більш якісними.

Але є й низка негативних факторів, які впливатимуть на наше з вами життя.

Перший фактор — великий дефіцит бюджету. Другий — це відмова від обмежень, які я називаю “паски безпеки”: певні обмеження розміру дефіциту бюджету, державного боргу, державних гарантій, які надаються протягом бюджетного періоду.  

Але у проєкті бюджету немає, наприклад, не визначено, який обсяг державних гарантій потрібно надавати. Дефіцит планується набагато вищим, ніж ми вважаємо, має бути доцільним, і це несе ризики для якості життя всіх українців у наступні роки.

Тому що один із наслідків збільшення дефіциту держбюджету — це збільшення запозичень для того, щоб профінансувати цей дефіцит. Бо дефіцит можна профінансувати або приватизацією, або кредитами.

Планується значне збільшення плану по запозиченнях на внутрішньому ринку і зменшення — на зовнішньому (приблизно на 80-90%). Ключове питання — чи є в економіці України стільки грошей для того, щоб профінансувати цей державний дефіцит. Я скептична щодо цього. Я думаю, що Міністерство фінансів також розуміє всі ризики. Ми думаємо, що профінансувати такий обсяг дефіциту за рахунок внутрішніх запозичень буде можливо лише якщо буде довіра до дій уряду; якщо економіка буде розвиватися і будуть вільні гроші.

Навіть якщо нам вдасться запозичити, — збільшуючи обсяг кредитів, які ми беремо на покриття дефіциту, ми збільшуємо також вартість виплат, які ми здійснимо з державного бюджету за цими кредитами.

У 2021 році 12% всіх видатків державного бюджету підуть на обслуговування державного боргу. Це означає, що якщо ми будемо продовжувати таку тенденцію і далі, ми потрапимо у борговий капкан. Ми будемо витрачати все більше і більше грошей саме на обслуговування державного боргу. І це означатиме, що ми витрачатимемо менше на наші базові потреби.

Ми вже маємо такий приклад — “Укравтодор”. Наступного року формально у державному бюджеті планується збільшити видатки на “Укравтодор” — приблизно до 70 млрд грн. Але насправді якщо у 2020 році на борги “Укравтодора” з його бюджету сплачується 6 млрд грн, то наступного року це вже буде понад 13 млрд грн. Тобто збільшення у понад два рази лише за один рік. Це означає, що ці 13 млрд грн будуть скеровані на обслуговування і погашення боргів, — і менше коштів залишиться, власне, на дороги.

Павло Кухта, директор з політичних питань Київської школи економіки (КШЕ), колишній виконуючий обов'язки міністра економічного розвитку:

Якою була історія бюджетів України після 2014 року? Вони всі були в рамках програми МВФ направлені на зниження рівня державного боргу і зниження дефіциту. Тобто це були бюджети, які дозволяли поступово знизити рівень державного боргу. Це і було головним елементом нашого макроекономічного оздоровлення. У нас падав борг і ми вилазили із боргової залежності. В принципі, за пару років такої тенденції ми б вже, напевно, вийшли з програми МВФ.

Але цього року, 2020-го, вдарив COVID-19, — і відповіддю на нього став дефіцитний бюджет. Бюджет з дефіцитом у 300 млрд грн, це більше 7% від ВВП. Чи це правильно? Так, це правильно: мати високий дефіцит у відповідь на кризу. Але якщо ми хочемо продовжити політику зниження боргу — а ми явно як країна хочемо цього — то ми маємо наступного року знову почати знижувати дефіцит бюджету, щоб знову повернутися до політики зниження боргу. І тут проблема із проєктом бюджету на 2021 рік, тому що в ньому дефіцит явно зависокий, становить 6% від ВВП. Це  — вже багато, це не набагато менше, ніж цього року.

При цьому у нього, як на мене, завищена дохідна база. Тому що він розрахований на значно вищу інфляцію, ніж прогнозує Нацбанк. Тобто, або Нацбанку треба буде знову дати цінам зростати, або Нацбанк проводитиме більш жорстку монетарну політику, ціни так не зростатимуть, але бюджет буде недовиконуватися.

Цей бюджет проблемний, його треба переглянути. Як я розумію, він ще не узгоджений з МВФ — місія до нас ще не приїхала. Тож я очікую його перегляду. В ньому треба знизити дефіцит, десь відсотки на 1,5% від ВВП, десь з $10 млрд до $7 млрд. В ньому треба переглянути дохідну базу, щоб вона була реалістичною, і тоді це стане вже більш-менш нормальний бюджет.